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轻罪为受理的口实。王室特别法院的设立，本来单是为了征收国王收入和强制人民偿清
对于国王的债务的。但它后来居然受理关于一切其他契约上的债务的诉讼，以原告陈诉
被告不偿还对他的债务，所以他不能偿还对国王的债务这个理由为根据。由于这种种的
假托，结果许多案件，究竟归哪个法院审理，全由诉讼当事人选择，而各法院要想为自
己方面多多招徐诉讼案件，也在审理上力求迅速公平。英国今日的法院制度，是值得赞
赏的，但一探其究竟，恐怕在很大程度上须归因于往昔各法院法官的相互竞争，对一切
不正当行为，各个力求在自己法院就法律许可的范围内给予最迅速最有效的救济这个事
实。普通法院对于违反契约的行为，原不过责令赔偿损害。平衡法院作为一种债权法院，
首先毅然强制履行特殊约定。当破坏契约的性质是不肯偿付货币时，对这损害的惟一赔
偿方法，就是责其偿还。这里，偿还就等于履行特殊约定，因此，在这种场合，普通法
院所能给予的救济是充分的。但在其他场合，普通法院的救济则有所不够，如果一个积
地人，控诉他主非法夺回其租地，那他得到的损害赔偿，决不等于占有土地，所以，这
类案件，在一段时期中，都由平衡法院审理，使普通法院蒙受不小的损失。为要把这类
案件拉回自己审理，据说普通法院后来发明了假扣留土地的令状，这令状对于不正当剥
夺土地侵占土地的事件，是最有效的救济方法。
由各法院对受理的诉讼案件收印花税，用以维持各该院法官及其他人员，这种办法
也足以提供司法行政费而不会对社会的一般收入增加负担。不过，审判官在这一场合，
可能为了要尽量增加印花税收入，而在各案件上增加各种不必要的手续。近代欧洲的习
惯，大都是以辩护士及法院书记所写的公文用纸的页数决定他们的报酬，而每页的行数，
每行的字数，又都有规定。所以，辩护士及法院书记，为增加其报酬，往往故意增加许
多不必要的语句。其结果，我相信欧洲一切法院公文的文字变得陈腐不堪。同样的诱惑
说不定会使诉讼的手续形式发生同样的腐化。
但是，无论司法行政费用是由司法方面自行设法筹措，或司法人员的定额薪俸是由
其他财源开支，管理这财源的责任，支付这薪俸的责任，总无须委诸行政当局。这财源
有的是出于地产的地租，法院既由这地租维持，那管理地产的责任，就不妨由它们各自
分别负担。这财源也有是出自一定数额的货币的利息，法院既由这利息维持，出贷那货
币的责任，也就不妨让它们各自分别负担。苏格兰有一种巡回法院，其法官的薪俸，就
有一部分——虽只不过一小部分——是出自一定额货币的利息。但是，象这样一种财源，
是必然缺乏安定性的。以不安定的财源，充当一种应当永久维持的机构的经费，似乎不
大妥当。
司法权和行政权的划分，原始似乎是由于社会进步、社会事务因而增加的结果。社
会事务日益加多，司法行政变得那么麻烦复杂，于是担当这任务的人，就不能再分心注
意到其他方面。同时，担当行政职责的人，因为无暇处理私人诉讼案件，所以，就任命
代理人代为处理。当罗马帝国隆盛时，大执政官政务繁忙，万难分身过问司法行政，于
是就有代行这种职务的民政官的任命。后来，罗马帝国没落了，它的废墟上建立了欧洲
各王国。这些王国的君主及大领主们，都现自己执行司法行政为一种过于烦难而且有失
身分的任务。因此，他们通通委任代理者或审判官去执行，借以推脱这项任务。
司法权如不脱离行政权而独立，要想公道不为世俗所谓政治势力所牺牲，那就千难
万难了。肩负国家重任的人，纵无何等腐败观念，有时也会认为，为了国家的重大利害
关系，必须牺牲个人的权利。但是，各个人的自由，各个人对于自己所抱的安全感，全
赖有公平的司法行政。为使各国人感到自己一切应有权利，全有保障，司法权不但有与
行政权分离的必要，且有完全脱离行政权而独立的必要。审判官不应由行政当局任意罢
免，审判官的报酬也不应随行政当局的意向或经济政策而变更。
第三节 论公共工程和公共机关的费用
君主或国家的第三种义务就是建立并维持某些公共机关和公共工程。这类机关和工
程，对于一个大社会当然是有很大利益的，但就其性质说，设由个人或少数人办理，那
所得利润决不能偿其所费。所以这种事业，不能期望个人或少数人出来创办或维持。并
且，随着社会发达时期的不同，执行这种义务所需的费用的大小也非常不同。
除上述国防及司法行政两方面所必需的公共设施和公共工程外，与其性质相同的其
他设施和工程，主要为便利社会商业，促进人民教育的公共设施和工程。教育上的设施，
可大别为两种：一是关于青年教育的设施，一是关于一切年龄人民的教育的设施。凡此
种种设施和工程所需的费用，该如何最妥善地支付，在本章这一节分作以下三项研究。
第一项 论便利社会商业的公共工程和公共设施便利一般商业的
一国商业的发达，全赖有良好的道路、桥梁、运河、港湾等等公共工程。这类工程
的建造和维持费用，显然，在社会各不同发达时期极不相同。一国公路的建设费和维持
费，显然必随其土地和劳动的年产物的增加而增加，换言之，必随公路上所搬运货物的
数量及重量的增加而增加。桥梁的支持力，一定要适应可能通过它上面的车辆的辆数和
重量。运河的深度及水量，一定要适应可能在河上行驶的货船的只数及吨救。港湾的广
阔，一定要适应可能在那边停泊的船舶的只数。
这类公共工程的费用，似乎不必在通常所谓国家收入项下开支。在许多国家，国家
收入的征收和动用都是委之于行政当局的。这类工程的大部分不难如此管理，使它们自
身提供足以支付自己费用的特别收入，而无须增大社会一般收入的负担。
例如，在大多数的场合，公路、桥梁、运河的建筑费和维持费，都可出在对车辆船
舶所收的小额通行税；港湾的建筑费和维持费，都可出在对上货卸货船只所收的小额港
口税。此外，为便利商业而铸造货币的设施，在许多国家，不但能开支自己的费用，而
且能对君主贡献一笔小收入，即铸币税。另一设施，即邮政局，几乎在一切国家，除提
供本身的开支外，还给君主带来一项极大的收入。
车辆通过公路或桥梁，船舶通过运河或港口，如果按照其重量或吨数的比例缴纳通
行税，那么，它们就可以说是恰恰按照其所加于各该公共工程的损耗的比例支付其维持
费。似乎要维持这些公共工程，不能想出比这更公平的方法。况且，这通行税虽由贩运
者支付，他只不过暂时垫支，结果仍是转嫁在货物价格上，由消费者负担。同时，因为
有了这类公共工程，货物的运输费大大减少了，消费者虽然担负了这通行税，却比在没
有这类公共工程因而没有通行税的场合，能购得较便宜的货物，因为货物价格由通行税
抬高的程度，究竟不及其由运费低廉而降低的程度。所以，最后支出这税额者由于课征
该税而得到的利益，超过由于完纳该税而蒙受的损失。他的支出，恰和他所得的利益成
比例，实际上，不过是他的利得中之一部分。他必须舍弃这一部分来取得其余部分。征
税的方法，我看再不能比这更公平了。
就车辆而论，如果以重量为标准，对极尽奢华的车辆和对四马大马车、驿递马车等
等所课的通行税，略高于对不可缺少的车辆如二轮运货马车、四轮马车等等所课的税，
那就可使懒惰与虚荣的富人，不觉困难地对贫民的救济有所贡献，换言之，使运往国内
各地的笨重货物的运费减低若干。
公路、桥梁、运河等等，如由利用它们的商业来建造和维持，那么，这种工程，就
只能在商业需要它们的地方兴建，因而只能在宜于兴建的地方兴建。此外，建造的费用，
建造的堂皇与华丽规模，也必须与该商业的负担能力相称，就是说，必须适度。宏壮的
大道，断不能在无商业可言的荒凉国境内建造，也断不能单为通达州长或州长所要献媚
的某大领主的乡村别墅而建造。同样的，不能在无人通过的地方或单为增益附近宫殿凭
窗眺望的景致，而在河上架设大桥。这类事情，在公共工程建设费不由该工程本身提供
的收入支给而由其他收入开支的国家，有时亦有发生。
欧洲许多地方的运河通行税或水闸税，是个人的私有财产，这些人为保持这利益，
自竭力维护这运河。如果不加以相当的整饬修理，航行就会成为不可能，而他们由通行
税收得的全部利益，也就将跟着消失。如果运河的通行税，交给那些利不干己的委员们
征收，他们对于产生这通行税的工程的维持，一定不会象个人那样注意。兰格多克运河，
是由法国国王及兰格多克州拿出一千三百万利弗建造的；一千三百万利弗，按每马克银
合二十八利弗的前世纪末叶法国货币价值计算，约合英币九十万镑。这个大工程完成时，
人们觉得最妥善的维护方法，就是把这运河的全部通行税，赠给设计并监督这工程的技
师里格，叫他不断加以修理。这项通行税，现已成了里格后代子孙的一大宗收入。因此
他们对于这运河的经常修理非常注意。假使当时没有想出这妥善的方法，而把通行税交
给一般利不干己的委员们管理，那么这通行税全部，恐怕都要消费在徒事装饰的开销和
不必要的开销上，而这工程最重要的部分则任其趋于塌毁。
可是，维护公路的通行税，却不能随便赠与个人，作为他个人的收入。因为，运河
不加修理，会变得完全不能通航，但公路不加修理，却不会完全不能通行。因此，收取
公路通行税者，尽管全不修理这道路，这道路却依然可以给他提供一样多的通行税。所
以，维持这一类工程的通行税，应当交由委员或保管员管理。
在英国，人们对这些保管员在管理这种通行税方面所有的弊病，时有责言，在许多
场合，那些责言都是非常允当的。据说，有许多收通行税道路所征的税额，往往比好好
修理这些道路所必要的费用额多两倍以上，然而工程却是用极潦草方法进行，而且有时
竟然全没进行。不过，我们应注意一件事：以通行税充当修路费用的制度，并未成立很
久，所以，即使没有做到尽善尽美的地步，也毫无足怪。卑污而不适当的人物，为什么
常常被任为管理者；对于他们的行为，对于他们的滥征通行税，为什么没有设立监督机
构，加以检查和制止，这一切缺陷，都可由一件事实说明和辩解，即以通行税修理公路
的制度，尚在草创时期，多假以时日，议会当不难逐渐采取贤明措施，予以矫正。
据一般人的想象，英国各种收税道路所收的通行税，大大超过了修理道路所需的数
额。据几位大臣考察，多余的数额如果不滥动用，很可充为国家他日紧急费用的一大财
源。有人说，收税道路由政府管理，比由保管员管理，所费少而收效大。对于修补道路，
政府有兵士可用，兵士是有正规饷金的，只须略增少额货币报酬就行。至于保管员所能
雇用的工人，则不外一些工资劳动者，他们的生活资料，全仰绘工资。所以有人主张，
通过自己管理收税道路，政府可不必增加人民负担而增添五十万镑大收入；收税道路将
会和现在的邮政一样，提供国家一般的费用。
政府管理收税道路所可得的收入，虽未必能如创拟这计划者所预期的那么巨大，但
可由此获得一大宗收入那是无疑的。不过，这计划本身似乎有若干极重大的缺点。
第一，国家如把取自收税道路的通行税，看作供应急需的一个财源，那么，这种通
行税将要随着想象上的急需所需要的程度而增大，而按照不列颠的政策，这些通行税一
定会非常迅速地增加。一个大收入能够这样不费力地取得，势必会使政府动不动就向这
收入动念头。如果搏节得宜，是否就能从现行通行税省出五十万镑，虽是疑问，但如把
这通行税增加两倍，就可能省得一百万镑，增加三倍，就可能省得二百万镑，那是毫无
疑问的。而且，这样一大宗收入的征收，并无需任命一个新的收税官吏。但是，税路之
设，在于便利国内一般商业，设使通行税象这样不断增加起来，那么原以利商的，却成
为商业的大病。国内由一地运往他地的笨重货物运输费，将迅速增加，其结果，这类货
物的市场，将大大缩小，这类货物的生产，将大受妨害，而国内最重要的产业部门，说
不定要全归消灭。
第二，按照重量比例而征收的车辆通行税，如其唯一目的在于修理道路，这种税就
非常公平；如是为了其他目的，或为了供应国家一般的急需，那么这种税，就非常不公
平。道路通行税用以修理道路，各车辆可以说就是恰恰按照其对道路所损耗的程度的比
例，完纳税金。反之，道路通行税如还有其他用途，即以资助国家其他急需，那对于各
车辆所征的税额，就不免要超过其所加干道路的损耗的程度。况且，由于这税使货物价
格按货物重量的比例，而不是按货物价值的比例而升高，所以主要负担这种课税的人，
不是价值高而重量轻的商品的消费者，却是粗劣笨重的商品的消费者。因此，不论国家
打算以这税收应付何等急需，其结果，供应这急需的人，不是富者而是贫者，不是最能
担当这负担的人，倒是最没有能力担当这负担的人。
第三，设使政府对于损坏的公路漫不修理，我们要强制其适当地划出通行税的一部
分充当此项用途，将会比现今还更困难。以修缮道路为唯一目的并取自人民的一大收入，
可能竟然完全没有划出任何部分来修缮道路。如果对于今日卑贱贫困的税路管理者，有
时尚不易强制他们矫正所犯的错误，那么，换一般富裕者有权势者来管理税路，要强制
他们矫正错误，恐怕比我们现在所假设的场合还要困难十倍。
法国修理公路的基金，放在国家行政当局直接管理之下。该基金的一个组成部分，
是法国大部分地方乡下人民每年为修理公共道路所应提供的一定日数的劳役，另一个组
成部分是国王在国家一般收入中决定不用于其他开支而专用于修路的那一部分收入。
按法国以及欧洲大多数国家的旧法律，乡下人民的劳役，向来由地方长官指挥监督；
地方长官对于国王的枢密院，无何等直接从属关系。但依据现行法令，乡下人民提供的
劳役，以及国王为某特定地域或特定税区修理道路的任何基金，全归州长管理；州长由
枢密院黜陟任免，接受枢密院的命令，并不断与枢密院保持联络。随着专制政治的发展，
行政当局逐渐并吞国家的一切其他权力，所有指定作为公共用途的一切收入，全都揽归
自己管理。但法国的大驿路，即联络国内各主要都市的道路，一般都整饬可观；在若干
州境内，这些道路比英国大部分道路宏壮得多。可是，我们英国所称为十字路，就是说，
乡下的大部分道路，却全未进行修理，有许多地方，重载车辆已不能通行，而在若干地
方，甚至骑马旅行也有危除，惟有骡是安全可靠的运载工具。一个崇尚虚饰的朝廷的骄
矜大吏，往往乐意经营壮丽堂皇的工程，例如王公贵人时常经过的大道。后者的赞赏，
不但使他感到光荣，甚或有助于增进他在朝廷上的地位。至于偏在乡村的许许多多小工
程，既不足以壮观瞻，又不足以邀声誉，除了实际上有极大的效用以外，没有其他可取
的地方。这样，无论就那一点说都似乎是过于琐细不值一顾的工程，怎能叫堂哉皇践的
大吏注意呢；所以，在这种人的管理下，这种小工程总是受漠视的。
在中国，在亚洲其他若干国家，修建公路及维持通航水道这两大任务，都是由行政
当局担当。据说，朝廷颁给各省疆吏的训示，总不断勉以努力治河修路；官吏奉行这一
部分训示的勤惰如何，就是朝廷决定其黜陟进退的一大标准。所以，在这一切国家中，
对于这些工程都非常注意，特别在中国是如此。中国的公路，尤其是通航水道，有人说
比欧洲著名的水道公路要好得多。不过，关于那里的水道公路工程的报告，大都得自少
见多怪的旅行者和无知好谎的传教士。假使这些工程，是经过比较有识者的考察，假使
这些报道，是比较忠实的目击者的叙述，那么，那里的水道公路工程恐怕就不值得我们
如此惊异。柏尼尔关于印度这类工程的报告，就远没有其他大惊小怪的旅行者的记述那
么夸张。法国对于大公路，即常常成为朝廷及首都人士谈话资料的联络各地方的通衢，
无不惨淡经营，而其余一切支道横道，则漫不经意。亚洲各国的情形，说不定也是这样
吧。加之，中印各国君主的收入，几乎都是以土地税或地租为唯一源泉。租税征收额的
大小，取决于土地年产物的多寡。所以，君主的利益与收入，与国境内土地的垦治状况，
以及土地产物数量的多寡，土地产物价值的大小，必然有极大的直接关系。要尽可能地
使这种生产物又丰盈又有价值，势须使它获有尽可能广泛的市场。要做到这样，必须使
国内各地方的交通既极自由，又极方便，极便宜。而维持这种交通状态，惟有兴筑最好
的通航水道与最好的道路。然在欧洲，各国君主的主要收入并非仰给于土地税或地租。
固然，欧洲一切大的王国，主要收入的大部分，也许归根结底也要依靠土地生产物，但
这依赖不是直接的，而且不象亚洲各国那样明显。因为这样，欧洲各国君主不象亚洲君
主那样急于增进土地生产物的数量和价值，换言之，那样急于维持良