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西域开发的内容，包括在西域开垦耕地，建设崭新的城池，建设民居，兴修水利，铺设官道，建设包括两座大型关城（平西关和定西关，原阿拉山口和红旗拉甫山口）在内的军事防御工事，界定行政区划（也就是州郡县），划分牧区和农业区等。
第三百二十三章 天州昆州（）
有了屯田制和以工代赈法，刘范和臣属们就有了安置流民的大致的措施。况且刘范现在还保持着四百五十万石粮食的储备，再加上洛阳之盟规定朝廷必须拿出两百万石粮食资助流民西迁，所以刘范基本上不用担心流民在他统治范围内饿死。唯一担心的，就是朝廷负责安排西迁流民的官员是贪官，暗中克扣流民西迁时所需的粮食。
但即便是那样，还是会有一大部分流民得以生存下来，进入西域。最后摆在刘范等人面前的，就是该如何划分西域的行政区划。西域以前就是三十六个小国，一度被汉朝和匈奴人所占领。在北匈奴人控制西域时，匈奴单于将西域划分给右贤王管理。后来东汉立国后收复西域时，也是和匈奴右贤王的部落交战。但匈奴人并没有如同汉人州郡那样的行政区划，一般匈奴人的制度，是针对人口的。匈奴最高统治者是单于，接下来是左右贤王、左右都侯、左右大将、万夫长、千夫长等。因为匈奴人逐水草而居，不在乎行政区划。
在汉朝控制西域时，也只是在西域建立西域长史府，让西域长史统治整个西域。后来为了加强汉朝在西域的军事存在，又在天山之东和天山之北增设了戍校尉和己校尉。汉朝为了遥控西域，甚至还在凉州的敦煌郡设置了宜禾都尉，建立宜禾都尉城。可以说，汉朝已经用尽心机要控制西域，但也只是控制，而非统治。西域三十六国名义上是汉朝的蕃属国，但仍然有很大的自主权。所以汉朝没有在西域进行系统性的行政区划。因为谁也不知道哪天这块地方又被匈奴人夺走了。
刘范对于这个问题，十分的重视。很快就完成了对西域的行政划分。刘范是根据西域的地理环境的特征对西域进行划分的。西域，也就是新疆地区，其地理环境的特征概括起来就是三山夹两盆。北部的阿尔泰山、中部天山、南部昆仑山，三条山脉之间，夹着两个盆地。夹在阿尔泰山和天山之间的，是准噶尔盆地；夹在天山和昆仑山之间的，是塔里木盆地。
所以，刘范也不做其他考虑，直接将西域以天山为界线，划分为独立的两个州，阿尔泰山以南、天山以北、准噶尔盆地为一个州；天山以南、昆仑山以北、塔里木盆地为另一个州。准噶尔盆地上的州命名为“天州”，因为天山山脉位于此州南部；塔里木盆地上的另一个州则命名为“昆州”，原因和天州一样，因为昆仑山山脉位于此州南部。
两个新建立的州名字很容易取，但两州下辖的郡就难了。最终刘范还是想到了办法，依据西域原来的国名，来命名郡的名字。天州下辖有八个郡：高昌郡，高昌原是戍己校尉的驻地，因此得名高昌郡，辖区为高昌城周边以及到凉州敦煌郡之间的广阔土地；焉耆郡，因原焉耆国而得名，辖区为原焉耆国土；车师郡，因车师国而得名，辖区不仅包括原车师国，也包括车师国北部的车师后部，更涵盖了几个临近车师的国家的国土；龟兹郡，因龟兹国而得名，辖区为龟兹故土，大体上位于天山山脉上，拥有巴音布鲁克草原的一大部分；温宿郡，因温宿国而得名，主要以温宿故土为辖区，大体上位于天山山脉；阗池郡，和上述郡不同，因郡内有一个大湖名为阗池，阗池在后世是吉尔吉斯斯坦的伊塞克湖，除此之外，阗池郡的东南方还有乌孙割让给刘范的赤谷城；伊犁郡，因伊犁河而得名，涵盖伊犁河流域全部，是天州最为肥沃的土地；福海郡，因后世有福海县而得名，辖区为准噶尔盆地大部分、阿尔泰山脉，天州的北部地区基本涵盖于其中，是天州中面积最大的郡。
昆州同样下辖八个郡，分别是楼兰郡，因楼兰国而得名，郡内有后世俗称的罗布泊，最为接近凉州的玉门关和阳关；小宛郡，因小宛国而得名，下辖小宛国故土和且末国故土；精绝郡，因精绝国而得名，辖地为精绝国、戎卢国、渠勒国、扦泥国、宁弥国等国故土；和田郡，因后世的和田市而得名，辖区为于田国和皮山国故土，境内有塔里木河的支流——于寘河从北向南贯穿而过；莎车郡，因莎车国而得名，辖地为莎车国故土，跨行在葱岭上，境内有塔里木河的支流——葱岭河从北向南贯穿而过，西边就是大宛国；疏勒郡，因疏勒国而得名，主要位于原疏勒国土上；尉头郡，因尉头国而得名，与被割地过的乌孙国接壤，境内有塔里木河流经；乌垒郡，因乌垒国而得名，位于天山山脉上，夹在天州的温宿郡和焉耆郡之间，南部也有塔里木河流经。
昆州和天州不同，昆州南部的六个郡，北部的两个郡，都是是东西纵向排列，沿着塔里木河的走向分布的。南部六郡，从东边开始数，到西边的顺序是楼兰郡、小宛郡、精绝郡、和田郡、莎车郡、疏勒郡。北部只有两个郡，乌垒郡和尉头郡。昆州的南北划分的界线就是塔里木河，塔里木河以南的六个郡，都是北接塔里木河，南接昆仑山，六郡大体上呈现出长方形的形状。
至此，西域一共有两个州，共十六个郡。但是由于以前西域的人口太少，只有三十六个国家，主要的生产活动又是放牧，所以十六个郡，也只有三十六座残破不堪的城池。城池最少的郡，是天州最北部的福海郡，因为是牧区，以前又曾长时间被北匈奴人占领，所以境内一座城池都没有。城池最多的郡，是车师郡，有八个西域小国的首都在境内。其余的郡，大多数都是只有一座城池。
这就让刘范又犯了难。一个郡只有一座城的情况，恐怕要到流民进入天州和昆州以后，才能从长计议了。因为很多郡都是只有一座城，所以刘范也没有帮天州和昆州取县城的名字。一切都要等待流民入驻之后再定夺。
大体上划分了州郡范围，刘范就将构想交给锦衣卫，让锦衣卫负责在西域进行州郡的界定，以方便流民进入后，能快速地得到领导。
第三百二十四章 州牧刺史（）
确定了屯田制和以工代赈，以及将西域划分成两州十六郡后，这并不代表刘范已经解决了所有问题。当天州八郡、昆州八郡的计划提上了日程，新的问题又犹如野火烧不尽，春风吹又生地冒了出来。州郡有了，州郡长官又从何而来呢？
而且其实刘范还有一个问题也还没有解决，就是从洛阳之变中解救出来的刘焉、刘虞、黄琬、蔡邕、卢植等五人在西凉还没有一官半职。在洛阳之变没有发生以前他们五个人个个都是朝廷的栋梁，刘焉是光禄勋，刘虞是宗正，黄琬是少府，卢植是太仆，而只有蔡邕的官职比前面四个人的官职低一些，他只是朝廷的一员议郎。
三公九卿，并非只有三个人和九个人。三公可以包括大司徒、大司马、大司空、太尉、太傅、太师、太保，九卿包括少府、将作大匠、光禄勋、太仆、宗正、治粟内史、大司农、廷尉、执金吾、右内史、左向史、太常、大鸿胪、大行、主爵都尉、太子太傅等。但刘虞、刘焉、黄琬、卢植，四个人都是九卿之一，而且都是要害部门，掌握朝廷的半数大权。而且这四个人在原有历史轨迹上，都是东汉末年不可多得的大才。
刘焉眼光独到，老谋深算。他看出来东汉行将就木，所以他决定丢下朝廷自己逃走。所以，刘焉特意向汉灵帝刘宏上了请立州牧的奏章，让刘宏一时犯浑，竟然又使用州牧制度。然后，刘焉又让自己的党羽向刘宏建议，说益州有黄巾贼马相作乱，所以朝廷应该派遣一名州牧到益州坐镇。这个州牧人选不是别人，就是刘焉本人。
所以朝廷给刘焉封为益州牧，让刘焉得以毫发无损地逃出朝廷，进入益州。但刘焉也是老了犯糊涂，自以为进入益州就可以长乐未央，于是先是宠信五斗米教，甚至让五斗米教控制汉中，后来又造出了皇帝使用的车驾。但现在的时代不同了，刘焉的心境也不会如同原历史那样。
刘虞慈悲为怀，仁者无敌。刘虞在朝廷任职时，兢兢业业，为官清廉，也不参与到外戚和宦官之间的党争，所以从来没有人讨厌过他。当然，除了后来的公孙瓒和袁绍。后来，朝廷派遣他到幽州任刺史。在刘虞担任幽州刺史期间，青州和徐州的流民都知道刘虞的清名，都认为只有在他治下才能生存下去。所以，青州和徐州两个不和幽州接壤的州的流民，尽皆往幽州逃去。进入刘虞治下的流民，累计超过一百万人口。刘虞的名声，由此可见一斑。
刘虞又妥善安置了这一百万流民，减免了赋税和徭役，让幽州从被黄巾军肆虐的重灾区，变为东汉末年少有的乐土，幽州百姓生活富足。
爱民如子，这是刘虞对内的功劳。除此之外，刘虞在外交事务中，也表现得十分老练。幽州是汉最北的边境，和许多游牧民族的领地接壤，如鲜卑人、高句丽上、貘貊人等，甚至幽州境内都有乌桓部落。刘虞在对待游牧民族上，主张和他们和睦共处，一视同仁。其实，东汉延续了西汉时对北方游牧民族的高压政策，动不动就征调北方蛮族东征西讨。而且，北方州郡的汉族地主，经常掳掠和倒卖蛮夷，为自己的农奴。乌桓人和匈奴人颇受其害。这让许多蛮夷都对东汉恨之入骨，这也是为什么发生五胡乱华的原因。
刘虞在幽州尽力抚慰乌桓人等游牧民族，渐渐地获得他们的好感。在他任期上，乌桓人没有对幽州进行打草谷，让幽州远离了战火的威胁。张纯张举勾结乌桓人在冀州和青州作乱，也是刘虞遣使去警告乌桓人而停止的。但当时朝廷为了镇压乌桓人，派来中郎将公孙瓒到幽州。公孙瓒打败了乌桓人，杀了张纯和张举。可见公孙瓒在对待外族上，和刘虞的态度截然不同。后来，公孙瓒杀死了刘虞。为此，当袁绍大战公孙瓒时，多个蛮夷集结起来攻打公孙瓒，使之腹背受敌。不久后，公孙瓒死。
黄琬，也是东汉名臣。出身名门，到朝廷任职后很快升为少府。后来，又被朝廷授予更高的官职，司隶校尉。爵位也提高到县侯。要知道，袁绍也不过是个乡侯，关羽只是个亭侯。没有军功的黄琬能当上县侯，可见他在朝廷的贡献不是一般的大。只可惜，黄琬在担任司隶校尉后不久就死了。
卢植更不必说。他的死因和黄琬一样，都是见东汉越来越式微，而郁郁而终。袁绍从韩馥的手中夺取冀州后，还曾经请他出山。但不到两年，他就病死了。
蔡邕的才能稍微差了一些，但重在他的学识上。蔡邕学富五车，是东汉末年少有的几位大儒之一。东汉末年数得上号的大儒有马融、郑玄、卢植，还有就是蔡邕。蔡邕琴棋书画样样均是天下第一，擅长弹琴，焦尾琴堪称绝唱；善于书法，飞白体独树一帜。他还主持了东汉朝廷多次的经学研究，还撰写了汉书，只是王允杀了他，没有让他把史书写完。
对于这五个人的官职，刘范十分困扰。现在正好又冒出来天州和昆州，让刘范豁然开朗。于是，刘范先是和刘焉商量后，就向朝廷申请辞去凉州牧的官职，让父亲刘焉就任凉州牧，而刘范自己就担任凉州刺史一职。从此以后，在刘范的统治之下，州牧不再掌握统兵权，只掌握行政权，刺史只掌握监察权，所有的军权都由刘范一人掌握。
对于刘范来说，当州牧还是当刺史，并没有什么差别。只要西凉军还在他手中，大局就自然稳定。而且刘范知道刘焉身负大才，肯定闲不住，必须要让他担任重要的职位才行。如果刘焉赋闲，刘范就白白浪费了资源。
而天州牧刘范则让刘虞担任，刘虞很痛快地接受了。另外，州牧也有自己的属官。刘范任命安定太守赵匙为天州的别驾从事，金城太守董扶为治中从事，敦煌太守陈翔为薄曹从事，酒泉太守张俭为兵曹从事，张掖太守姜迥为商曹从事。而天州刺史则让天水太守司马直担任。至于凉州空缺的太守，就由各郡的郡丞升任。
刘范又让黄琬担任昆州牧，陇西太守庞羲升任昆州刺史。昆州的属官为：武都太守刘陶升任别驾从事，居延太守阎忠为治中从事，西海太守王国为薄曹从事，北地太守孔昱为兵曹从事，汉阳太守傅變为商曹从事。
原本刘范还想让赵匙和董扶升任天州刺史和昆州刺史，他们俩的政绩是凉州十六郡中最好的，在原有历史轨迹上，也是他们两个人在刘焉死后，治理整个益州。但上次应对雒阳之变时，他们俩的表现太差，让刘范对他们的印象分大打折扣。对于刘范来说，在任免官职上，没有人是不可替代的。
在原有的历史轨迹上，司马直是东汉少有的直臣，因为凑不够买官钱，又不想剥削百姓所以只好自杀；庞羲曾经义无反顾地救下好友刘焉的儿子刘瑁，又冒着砍头的危险，把刘瑁从司隶送到了益州里，忠义可嘉。他们两个人也足够担任刺史一职。
第三百二十五章 人才困境（）
安逸和容易从来不属于刘范。处理好了天州和昆州的州牧和刺史，但刘范的问题接踵而至。州一级的长官已经就位，但两个州共有十六个郡，刘范又上哪去找十六个太守、十六个郡丞、十六个主簿、十六个功曹、十六个督邮、十六个都尉呢？
这可让刘范犯了难了。以前平定凉州时，刘范在任命凉州十六个郡守时，就十分捉襟见肘。要不是刘焉向他推荐了几个贤才，贾诩又推荐了几个凉州本地的名士，他就凑不够十四个太守人数。如今摆在他面前的，又是十六个郡十六个太守，但问题是他已经没有多余的人才了。
这时候，刘范才深刻地领会到缺乏人才的痛苦。由于凉州处在边塞地区，从来不崇尚诗书礼教，所以没有什么著名的士人。不想冀州和豫州，历来都是名士聚集之地。而且，豫州中的颍川郡更是人文荟萃之地，有颍川书院和月旦评，几乎所有有名的文士都在那里。
而凉州历来都是金戈铁马之地，又是不毛之地，本地没有文士，其他地方的名士也对凉州不屑一顾。他们那些文雅之士，当然不会把荒蛮的凉州放在眼里。即使现在的凉州已经是十分富裕，商业发达，隐隐有超过冀州之相。但长久以来形成的偏见一时之间不会消退。
加上刘范集团对世家大族明显抱有敌意。屠戮凉州豪强，将所有土地收归国有，又将国有土地分给平民耕种，对剩余的大地主又按照田亩数量层层加税，军中武将和官府中人大多数都是寒士出身，这一切的一切，都在提醒那些世家大族，刘范憎恶世家大族，不会把权力交给他们。而大多数的文士又是世家出身，所以东州的文士更加鄙夷刘范，只把刘范看成和羌人一般的蛮子。
没有文士这些人才，推行改革的进程就会放慢不止一点。而且流民很快就要从朝廷治下进入西凉，太守又身负屯田重任，刘范必须要尽早任命十六太守才行。对于刘范来说，现在宁滥勿缺，数量比质量要重要得多。不论治政水平如何，天州和昆州必须先有十六个太守才行。
如果是宁滥勿缺的话，刘范倒还有人可用。比如上次何进和董卓合谋要在洛阳城害死刘范，却让刘范借勒索张让反败为胜时，刘范在长安城和洛阳城闲着没事，就到处拉拢了一些士人，数量有五百多人，另有两千多他们的家属。他们主要是出身低微的太学生，因为出身所以在太学里饱受欺凌，无出头之日；还有的是被察举为官，但却无钱买官的寒士；还有的是党锢之祸时被牵连的党人，虽然朝廷在黄巾之乱时解除了党锢，但对于党人，朝廷还是能不用就不用。
后来，随着两百多万流民不断涌入凉州，其中也有六百名寒士被锦衣卫用了一些特殊手段以收纳，这六百多人在锦衣卫体制内就从事参谋和文书工作。雒阳之变后，刘焉等人撤离洛阳，也带来了他们五个人各自的门生故吏，数量有三百多人。其中大儒蔡邕和卢植的门徒最多，都有超过一百名门生愿意跟随他们全家都进入凉州。
刘范当时将这些人都任命为秀才，暂时让他们待命，还没有让他们参与到官府中去。现在，刘范也顾不得他们没有在官府工作的经验了，只能把这些寒士往天州和昆州推。
但鉴于他们没有治政经验，恐怕不能胜任太守这等重要职位。所以刘范决定，先拆东墙补西墙。凉州有十四个太守府，自然就有十四个郡丞、都尉、督邮、主簿，这些人虽然任职的时间都不超过两年，但好歹还是担任过官员，有点处理政务的经验。加之这两年凉州广泛吸纳流民，数量超过两百万不止，他们安置流民的水平，应该还是可以的。再说了，天州和昆州的十六个郡，就没有一个郡有超过十个县的。要那么有才，也是英雄无用武之地。
所以，时间紧急，刘范也没时间考察这些郡级官员的水平，就选择其中最为优秀的人，补上凉州巨大的太守职位空缺。剩下没当上凉州的太守的，就认命为天州和昆州的太守。两个州的太守的属官，则在其他寒士中选拔。由刘范以实际政务和儒家法家经典为题，对寒士们进行笔试。笔试后，刘范又和贾诩亲自对寒士们进行面试。最终，才确定了十六郡的各级官员。
虽然天州及昆州的州郡县官员人数够了，但刘范知道，他们那些新人，除了州一级的长官都是有丰富经验的，郡县两级官员都是些书生。用这些人去安置流民，不知道会产生多少不必要的麻烦。但天州有刘虞，昆州有黄琬，他们两人都是老手，每个人手下都有五个原本是太守的属官。只要底下的太守县令听话，认真地执行他们交代的任务，不求超常发挥，只要勤勤恳恳，兢兢业业，刘范就能烧高香了。
但刘范忽然在这次任命郡县长官中，看出了一个掣肘他多年的难题，那就是人才缺失问题。这几年以来，刘范从发家开始，一直以来都是先军后政。因�