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人民公社的特点是“一大二公”。所谓大，就是公社的规模大，原来一二百户的合作社被合并成为四五千户以至一两万户的人民公社，一般是一乡一社。所谓公，就是生产资料公有化的程度高，几十、上百个经济条件、贫富水平不同的合作社合并后，一切财产上交公社，多者不退，少者不补，在全社范围内统一核算，统一分配，实行部分的供给制（如公共食堂）。这实际上就是搞“一平二调”：在原来的各个合作社（合并后叫大队或小队）之间、社员与社员之间搞平均主义；在公社化高潮中，社员的自留地、家畜、果树等，也都被收归社有，政府和公社还经常无偿地调用生产队的土地、物资和劳动力，甚至调用社员的房屋、家具。
政社合一，指明了人民公社的双重身份。“乡党委就是社党委，乡人民委员会就是社务委员会”。人民公社的职责是管理本社范围内的一切工农业生产、交换、文化教育、军事和政治事务。既要管生产，管政权，还要管社员生活。建立人民公社时，实行四社合一，即把供销、信贷、手工业合作社同农业生产合作社合并起来，同时国家在当地的一些企事业单位也统统下放给人民公社管理。另外，政社合一的人民公社还大力推行组织军事化、行动战斗化、生活集体化。
这样，人民公社就成了涵盖工农商学兵、农林牧副渔的无所不包的统一体。这种双重身份，造成人民公社党政不分，政社不分。农村生产资料的高度公有化、农民生产经营活动的高度集中统一化和农民收入分配的严重平均化，显然不符合经济社会发展的客观规律，造成了农村的混乱和经济的衰退。
这些严重的问题逐渐被人们认识到，并作出了一定的修正。1958年底，中共八届六中全会通过《关于人民公社若干问题的决议》，强调人民公社目前基本上仍然是集体所有制的经济组织。由农业生产合作社到人民公社的转变，由社会主义的集体所有制到社会主义的全民所有制的过渡，由社会主义到共产主义的过渡，是互相联系而又互相区别的几个过程。无根据地宣布农村的人民公社“立即实行全民所有制”、甚至“立即进入共产主义”，过早地否定按劳分配原则、取消商品生产和交换的想法，无疑都是不可能成功的空想，而且不利于社会主义建设的发展。之后，各地普遍开展了整顿人民公社的工作。
1959年二三月间，中共中央政治局召开了第二次郑州会议。会议制定了《关于人民公社管理体制的若干规定（草案）》，规定了整顿和建设人民公社的方针是：“统一领导，队为基础；分级管理，权力下放；三级核算，各计盈亏；分配计划，由社决定；适当积累，合理调剂；物资劳力，等价交换；按劳分配，承认差别。”4月，中共中央政治局又召开了上海会议，制定了《关于人民公社的十八个问题》的文件，在肯定生产队（相当于原来的高级社）为人民公社的基本核算单位，实行三级管理、三级核算的同时，进一步规定：生产队下面的生产小队（相当原来的初级社）是包产单位，也有部分的所有权和一定的管理权，公社建立以来无偿调用的集体和社员个人的财产，必须如数归还或作价归还。
1960年国民经济进入调整阶段后，11月，中共中央发出《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》，重申“以生产队为基础的三级所有制，是现阶段人民公社的根本制度”；强调加强生产队的基本所有制，坚持生产小队的小部分所有制，坚决反对和彻底纠正“一平二调”的“共产风”错误；允许社员经营少量的自留地和小规模的家庭副业；公社的收入实行按劳分配；有领导有计划地恢复农村集市，活跃农村经济等。遭到农民普遍反对的部分供给制和公共食堂也被取消。但是，这里的“生产队为基础”，实际上仍然是指以生产大队为基础，而“生产权在小队（生产队）、分配权却在大队”的问题还没有解决。
经过将基本核算单位下放到生产小队的试点工作，1962年2月，中共中央发出《关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示》，要求把绝大多数以生产大队为基本核算单位的，普遍改为以生产队（相当于原来初级社规模）为基本核算单位，平均每队约二三十户。“实行以生产队为基础的三级集体所有制，将不是短期内的事情，而是在一个长时期内，例如至少三十年，实行的根本制度。”中央指示下发后，各地开始贯彻落实。以四川为例，从1962年2月起，四川开始下放人民公社基本核算单位的工作；到5月，约有80％的生产队成为基本核算单位；6月，四川规定缩小公社、大队两级权力，大队一级不管钱粮，不直接经营副业，干部、劳力、土地、资金、机动粮、副业等都放到生产队管理，以生产队为基础的农村生产体制基本稳定下来。
在“文化大革命”期间，虽然我国农村又出现了扩队并社的现象，社员的自留地和家庭副业也被当作资本主义尾巴割掉，但是总的来看，以生产队为基础的三级集体所有制，在原来初级社规模范围内进行统一核算、统一分配的农村经营制度，还是一直实行到了农村改革之前，全国只有少部分地方实行以生产大队为核算单位的体制。
实际上，“三级所有、队为基础”，无论“队”是“大队”还是“小队”，它都是一种高度集中的集体统一经营制度，农民作为生产者始终没有生产经营的自主权。这种制度既不符合我国农业生产的特点，也无法从根本上解决效率问题，生产“瞎指挥”、干活“大呼隆”、吃“大锅饭”的现象一直存在，严重挫伤了农民的积极性，难以保证农业的持续、稳定与健康发展。
在改革开放前的20年里，我国农村在大规模农田水利建设、农业科技推广等方面得到了较快发展。但是，20年间人均农产品的占有量却并没有太大增长，农民的生活水平没有得到什么改善。从1957年到1978年，农民来自集体经济组织的人均年收入，从40。5元提高到73。8元，年均只增加了1。59元。这大大反映出农村经营制度与生产力发展的严重不相适应。
其实，每当农村经济出现重大困难，农民生活难以为继的时候，总有农民自发地搞起各种形式的“包产到户”。1961年安徽省委就主张对这些形式加以支持和引导，在保证土地等主要生产资料集体所有和生产计划等几个“统一”的条件下，实行“定产到田、责任到人”的制度。到1962年7月，全国已有不止20％的农村实行了各种形式的“包产到户”，效果大都较好。与50年代农村出现“包产到户”时的情况相同，这次的“包产到户”也被压制下去。“包产到户”虽然被屡次制止，但一有机会还是又会重新出现的事实说明，作为集体经济内部一个层次的家庭经营，在许多方面适合中国农村以手工劳动为主的生产力状况，适合中国大多数农民的需要。
·第二节 家庭联产承包经营责任制的形成和发展
一、家庭联产承包经营责任制的形成
1978年12月，中共十一届三中全会作出了把党和国家工作中心转移到经济建设上来、实行改革开放的历史性决策，开启了我国改革开放历史新时期。改革开放这场新的伟大革命的目的就是要解放和发展生产力，推动我国社会主义制度自我完善和发展。而我国经济体制改革首先就是在农村取得突破的。改革农村的经营制度，在农村逐步推行并不断坚持和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，一直以来都是改革开放的主要内容之一。
农村经营制度的变革从一开始针对的就是原有经济体制中存在的一些弊端。由于农村从1958年开始一直实行的是人民公社体制，虽然农村的经营体制几经调整，但是“一大二公”、“统一经营，统一核算，统一分配”的特征却始终没有改变，它严重束缚了农民的生产积极性。由于长期“左”倾错误的影响，到1978年，我国农村贫困落后的状况依然十分严重，全国尚有2。5亿多人没有解决温饱。为改变这一情况，中共十一届三中全会提出全党目前必须集中主要精力把农业尽快搞上去。全会讨论并原则同意的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》着重强调：要解放思想，实事求是，放宽政策，对于农民“必须在经济上充分关心他们的物质利益，在政治上切实保障他们的民主权利”。这一精神为农村经营制度的改革提供了强大动力。
在农村经营制度改革中走在前列的是安徽、四川等省的基层干部和农民群众。他们为解决生产生活中的困难，实行了多种形式的生产责任制。这一自发的行动得到了当地省委的大力支持。这些省大胆调整农村政策，鼓励农民经营自留地和家庭副业，允许实行包产到组、包产到户等形式的生产责任制。这些政策调整受到了广大农民的欢迎，促进了农业生产的迅速恢复。广东、贵州、甘肃、内蒙古等一些省区也出现了名称不一、内容大体相同的责任制。
其实，当时无论是对包产到户还是包干到户，人们都还一时争论不休。对此，中共中央采取了不争论、允许试的做法，并在中央文件里逐步放宽了“不许包产到户、不许分田单干”的限制，支持了农民的探索和创造。
先是在1979年9月，中共十一届四中全会通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》，将“某些副业生产的特殊需要和边远山区、交通不便的单家独户”划出在“不要包产到户”的行列之外。这实际上是对“包产到户”开了个口子。
1980年四五月间，邓小平在同有关负责同志的讲话中，充分肯定了农村出现的改革势头。他先后指出：“包给组”还是“包给个人”，都不用怕，“这不会影响我们制度的社会主义性质。”像安徽肥西、凤阳县那样搞包产到户、包干到户的做法，“不会影响集体经济”，关键是“发展生产力”。邓小平的讲话，很快被传达到各地，对打破一些人的僵化观念，推动农村改革起了重要作用。
根据邓小平讲话的精神，9月，中共中央召开各省、市、自治区党委第一书记座谈会，着重讨论了加强和完善农业生产责任制的问题。中央在会后印发的会议纪要中明确指出：有些地区群众要求包产到户的，“应当支持群众的要求，可以包产到户，也可以包干到户，并在一个较长时间内保持稳定”。“在生产队领导下实行的包产到户是依存于社会主义经济，而不会脱离社会主义轨道，没有什么复辟资本主义的危险。”文件发布后，包干到户和包产到户迅速在广大农村得到推广。
1982年的中央1号文件《全国农村工作会议纪要》，充分肯定了“各种责任制，包括小的包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组，等等，都是社会主义集体经济的生产责任制；包工、包产、包干的区别主要在于劳动成果分配方法的不同”。在实践中，由于包干到户将生产成果和劳动者的利益更直接地联系起来，既克服了以往分配中的平均主义弊病，也更加简便易行，“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”，因此这种形式更能为农民所接受，很快成为农民普遍采取的基本经营形式。1983年1号文件《当前农村经济政策的若干问题》，进一步肯定了成为主要形式的联产承包制（包干到户），指出它是“在党的领导下我国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展”。
联产承包责任制，打破了人民公社体制下以生产队为基本核算单位，统一经营、统一分配的制度安排，使农民＇文＇真正成为了＇人＇经营主体，农民＇书＇的生产积极性＇屋＇被极大地调动起来。这种体制，采取统一经营和分散经营相结合的双层经营体制，具有广泛的适应性，既可适应当前手工劳动为主的状况和农业生产的特点，又能适应农业现代化进程中生产力发展的需要。其在实践中的效果，明显反映在农村经济的发展实践中。
在大幅度提高农产品收购价格和逐步搞活农副产品流通等其他农村政策的共同作用下，农业生产连续几年获得丰收。从1979年到1984年，农业总产值年均递增8。9％，人均粮食占有量由1978年的318。5公斤增加到1984年的395。5公斤，主要农副产品产量也实现了大幅度增长，农村市场状况明显好转。因此，联产承包责任制的推广极为迅速，1983年全国农村589万个基本核算单位中有576。4万个实行了包干到户，实行包干到户的农户占全国农户总数的94。5％。
随着农村改革的推进，特别是家庭联产承包责任制的普遍推行，原来那种“政社合一”的人民公社管理体制已经不能适应新的形势。为此，中央在1983年1号文件中就提出了改革人民公社体制，实行政社分设的要求。同年10月，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》，正式决定废除人民公社，建立乡（镇）政府作为基层政权，同时成立村民委员会作为群众性自治组织。到1985年春，废社建乡的工作全部结束。至此，各地农村自1958年起存在了27年之久的人民公社体制正式终结。
二、家庭承包经营制度的巩固和完善
家庭联产承包责任制的实行，在促进农村生产力解放和商品生产的发展方面，发挥着十分重要的作用。因此，进一步巩固和完善这一体制是十分必要的。而稳定家庭承包经营，核心就是要稳定土地承包关系。1984年中央1号文件《关于1984年农村工作的通知》明确提出，土地承包期一般应在15年以上。生产周期长的和开发性长的项目，如果树、林木、荒山、荒地等，承包期应当更长一些。在延长承包期以前，群众有调整土地要求的，可以本着“大稳定、小调整”的原则，经过充分商量，由集体统一调整。
1991年11月，《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》强调：要把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制，作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来，并不断充实完善。这种双层经营体制，使农户有了生产经营自主权，又坚持了土地等基本生产资料公有制和必要的统一经营，因而具有广泛的适应性和旺盛的生命力，它决不是解决温饱问题的权宜之计，一定要长期坚持，不能有任何的犹豫和动摇。1993年3月，“农村中的家庭联产承包为主的责任制”是“社会主义劳动群众集体所有制经济”，被写入八届全国人大一次会议修订通过的《中华人民共和国宪法》中，家庭联产承包为主的责任制的集体经济性质得到了国家根本大法的肯定。
在中央的高度重视下，结合全国各地农村15年承包期已经到期或即将到期的现实，1993年11月，中共中央、国务院及时发布《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》，提出将土地承包期再延长30年。文件指出：以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，是我国农村经济的一项基本制度。为稳定土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地的生产率，在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变。同时，为避免承包耕地的频繁变动，防止耕地经营规模不断被细分，文件提倡在承包期内实行“增人不增地、减人不减地”的办法。在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地的使用权依法有偿转让。
在新一轮承包中，中央向农民做出承诺：“中央关于土地承包的政策是非常明确的，就是承包期再延长30年不变。而且30年以后也没有必要再变。”这给农民真正吃上了“定心丸”，促进了农业、农村经济发展和农村社会的稳定。
适应农户家庭早已成为独立经营、自负盈亏的市场主体，成为农村的基本经营单位的事实，1998年10月，中共十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，将“家庭联产承包责任制”改为“家庭承包经营”，强调以家庭承包经营为基础、统分结合的经营制度必须长期坚持。1999年3月，九届全国人大二次会议修订的《中华人民共和国宪法》明确规定：“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，是我国农村集体经济组织的基本经营体制。
为赋予农民长期而有保障的土地使用权，中央要求抓紧制定有关农村土地承包的法律法规。从1998年开始，有关农村土地承包立法的工作全面展开。2002年8月，九届全国人大常委会第二十九次会议通过了《中华人民共和国农村土地承包法》，强调要赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人合法权益。《土地承包法》规范了承包期内的土地调整问题。规定承包期内，发包方不得调整承包地；承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个体农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。为配合《土地承包法》的施行，农业部还在2003年发布了《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》，在2005年发布了《农村土地承包经营权流转管理办法》。在2007年颁布实施的《中华人民共和国物权法》，将土地承包期纳入用益物权来对待，规定土地承包经营权人依照农村《土地承包法》的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限，且未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。
“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”作为农村的基本经营制度，适应社会主义市场经济体制、符合农业生产的特点，是中国共产党农村政策的基石。改革开放30年来，通过延长土地承包期限、为农村土地承包立法、健全土地承包权流转等，土地承包关系长期稳定下来并不断完善。而土地承包经营制度是农村基本经营制度的核心，土地承包经营制度�