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中国转型期腐败和反腐败问题（11）
其次，以善治为目标推进政府改革与创新，完善防治*的制度安排。建立在传统计划经济体制基础上的政治治理方式及与此相适应的政府管理体制，具有封闭、神秘、专断、繁琐、唯上等特征。*的高发、多发是政府管理不善引发的诸多症状中的一种。那么如何从管理不善走向善治或者说良好的治理呢？所谓善治，就是使公共利益最大化的社会管理过程。它的本质特征是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新型关系。联合国开发计划署和世界银行等国际组织确定的善治衡量标准，主要有八条：公民参与，实行法治，政务公开，反应灵敏，寻求共识，追求平等和包容性的社会政策，效能和效率，责任性等。一个以实行善治为目标的政府，应该是一个开放（公民参与）政府，透明政府，法治政府，廉价政府，高效政府，责任政府。善治本身是一种理想目标，是一种值得追求的价值理念。善治作为一种价值理念，强调的是公民社会参与到政治治理过程之中，强调的是政府更好地为私人部门和第三部门提供服务，它所追求的是公共部门与私人部门和第三部门卓有成效的合作。从管理不善走向善治，最主要的是要进行政府改革与创新。旨在从源头上预防和治理*的政府管理体制改革与创新，需要改变那些易于诱发*的制度安排，着力解决激励机制扭曲、机会结构畸形和约束机制乏力等制度性缺陷问题。因为正是这些制度性缺陷为公职人员产生*行为的动机和利用机会以权谋私提供了基本条件。具体说来，反*制度创新的努力应当从以下八个方面入手。
第一，匡正激励机制。为此，有下列需要。（1）进一步深化公务员工资制度改革。这种工资制度改革应当实现三个目标：一是通过较大幅度地提高公务员的工资福利，使他们的工资水平达到或接近社会中等收入水平，实行“中薪保廉”。二是充分拉开不同职级公务员的工资差距，克服平均主义的收入分配方式，使公务员的工资收入与他们担负的工作责任和实际贡献挂起钩来。三是参考新加坡模式（个人出18％，单位出22％，相当于工资的40％，退休时无*行为则可获得这笔可观收入），建立廉政公积金，增加公务员廉洁从政的收入预期和从事*行为的成本预期。（2）实现公职人员收入的透明化，逐步消除灰色收入，彻底杜绝黑色收入。旨在保证公职人员收入透明化的一系列制度如收入申报制度、领导干部家庭财产报告制度、个人储蓄实名制等，需要进一步加以充实和完善，并需要上升为法律以增强其权威性。（3）将干部的录用辞退、升降奖惩与本人的能力素质和工作业绩挂起钩来，使之发挥正面激励作用。考试录用、考绩晋升、竞争上岗、公开选拔、任前公示等做法体现了功绩制精神，应当在更大的范围和层级加以推广。（4）建立和完善公务员离退休后的医疗保险和养老保险等社会福利保障制度，解除他们离退休之后的“后顾之忧”。（5）实行“正税养政”，“正税养军”（胡鞍钢），该吃皇粮的一定要吃皇粮而且要吃饱吃好，坚决改正财政拨款预留缺口的做法，严格禁止要求政府职能部门自行创收并按一定比例上缴财政的做法和强迫职能部门自己掏腰包承包市政建设工程的做法，消除政府机关创收的财政压力。 。 想看书来
中国转型期腐败和反腐败问题（12）
第二，促进政务公开。中国从20世纪80年代起，就进行了一系列政务公开的积极探索。这些探索包括政府职能部门实行的“两公开一监督”（办事程序公开、办事结果公开、接受群众监督），执法和司法部门实行的警务公开、检务公开、审判公开、基层政务公开（村务公开、厂务公开、乡镇政务公开），以中央和省级政府为主的政府上网工程等。将这些制度创新的探索进一步加以规范化，使之向广度和深度发展，应当成为我国政务公开的一个努力方向。具体说来，这种努力应当包括四个方面的内容。一是制订《行政程序法》，实现政府职能部门的公开依法行政。二是在进一步完善执法和司法公开的有关具体规定并狠抓落实的同时，努力实现立法内容和立法过程公开以遏制新出现的所谓“立法*”。三是基层政务公开应当与*选举结合起来以避免出现走过场的现象，同时基层政务公开应当逐级向上推展，县级政务公开应当进一步推广，地市级政务公开也应当逐步提上议事日程。四是政府上网工程逐级向下延伸，逐步实现“网上办公”。
政务公开工作还应该大胆学习和借鉴国外经验，在以下四个方面取得突破性进展。一是实行会议公开。党委、人大、政府、政协会议作为决策过程的重要载体，要尽可能实行公开化，以防止密室交易和暗箱操作。除了确需保密的会议外，会议公开的内容应当包括：允许公众旁听，会议记录对公众开放，允许新闻媒体全程报道会议内容，会议投票结果公开等。二是政府文档向公众开放。政府的法律法规文件、会议记录、档案资料等除了法律特别规定需要保密的以外，都要向公众开放，允许公众自由查阅和使用。即使是保密的文件档案也要实行定期解密制度，不能无限期地加以保密。三是尽快制定《新闻法》，保障新闻报道自由和批评自由。对于一些地方和部门进行新闻封锁和打击报复批评性报道的行为，应当有法律手段予以追究。要变新闻报道的事前检查为事后追惩制，以保障新闻报道的时效性和客观性。四是实行“电子*”。所谓电子*是指利用现代电子手段架起政府与公众互动沟通的桥梁，内容包括：电子会议，电子投票，电子民调，电子政务。电子会议包括电视电话会议，网上会议等多种形式，这些现代会议形式具有开放性的特点，便于公众发表意见。电子投票，是指利用电子表决器或网络手段进行投票，具有便利、快捷、保密性好和不易作弊等特点，为会议投票和公民投票提供了现代科技手段。电子民调，是指利用电话、因特网等电子科技手段进行民意调查征求公众意见的做法。电子政务，是指政府部门利用现代信息通讯技术开展对外办公服务和内部管理，网上办公是电子政务的一个组成部分。将现代电子科技手段广泛引入政府管理之中，将大大提高我国的政务公开水平和政府工作效率。
第三，增强公众参与。公众参与的过程是在政策问题上建立共识的过程，同时也是获得公众理解、支持与合作的过程。决策的*化和科学化有赖于公众的政治参与。因此，政府应当积极为公众提供便捷有效的制度化参与渠道。具体来说，要在以下五个方面拓展公民有序的政治参与渠道。（1）为公民社会组织和个人提供利益表达渠道。党委、政府、人大、政协要建立起协商对话机制，定期听取公民社会组织和公民个人的意见和要求，并及时作出答复。（2）党和政府在制订路线方针政策时要做好各方面利益统筹兼顾综合平衡工作。平等的原则要求共产党代表“最大多数人的最大利益”，对各个利益群体一视同仁，避免因照顾一部分人利益而损害甚至牺牲另一部分人利益，避免成为特殊利益集团的俘虏。只有超然于各个利益群体之外，才能做好利益调整工作。包容性的原则要求社会政策尽可能照顾到各个社会群体的利益，特别是要保护好弱势群体的利益，使他们的利益在政策制订过程中得到充分考虑。（3）政策制订过程要最大限度地吸纳公众参与。听证会制度、公众旁听会议和发言制度、人民群众意见征集制度、人民陪审员制度等为公众参与立法工作、行政决策和司法审判提供了很好的制度。这些好的制度要继续坚持实施。特别需要指出的是，听证会制度是一项比较成熟的公民政治参与制度，在立法和行政决策过程中有着广阔的应用前景，需要下大力气加以推广。（4）政治录用过程要不断增加公众的发言权。政治录用过程就是党政领导干部的选拔任用过程。为了贯彻群众路线，增加群众在这一过程中的发言权，1990年代以来各级党委和组织部门进行了积极的探索，创造出了不少好的群众参与形式。它们包括：*推荐、民意测验、两票制选举村支部书记和乡镇长、党内*等。进一步完善和推广这些制度应当成为干部人事制度改革的一个重点工作。（5）要建立和完善民意反馈机制。政府能否根据公众意见及时作出反应，调整相关政策，是衡量善治的一个重要标准。建立和完善民意反馈机制是实现善治目标的一个重要手段。民意反馈机制要独立于政策执行系统才能做到真实有效。目前，民意反馈机制建设要做好以下三个方面工作。一是民意调查工作。为保证民意调查的客观性和专业水准，政府可委托学术机构就有关政策问题进行民意调查。同时也应鼓励成立专门的民意调查公司，及时搜集公众意见为政策反馈提供服务。二是信访举报分析工作。信访举报是公众对政府官员和政府政策表达意见的重要渠道，信访举报是反映民情民意的晴雨表。对信访举报材料进行归纳整理分析研究，做好社会预警工作，将有助于政府对公众意见及时作出反应并尽快调整相关政策。三是新闻内参工作。新闻内参作为党和政府的“眼睛”，在了解民间疾苦、反映百姓呼声方面发挥着重要作用。为了保证新闻媒体发挥上述作用，这些新闻机构的地方派驻机构应当定期实行人员轮换并在财务物资上完全自给，以避免成为为地方政府歌功颂德的工具。 txt小说上传分享
中国转型期腐败和反腐败问题（13）
第四，引入竞争机制。竞争带来繁荣，竞争与效率携手同行。在政府管理中引入竞争机制是从管理不善走向善治的一个重要步骤。引入竞争机制的努力应当包括以下几个方面的内容。（1）在公共产品和公共服务的供给中引入竞争机制，取消市场准入的人为限制，鼓励私人部门和第三部门与公共部门展开竞争，鼓励公共部门中不同行业和部门之间跨行业、跨地域经营相互竞争，鼓励同一行业中不同公司集团、不同地方分支机构之间就经营同一业务展开竞争，保证公民在消费公共产品和公共服务上的选择自由。（2）在公共工程建设和政府采购工作中引入市场竞争机制。近年来，公共工程建设领域加快了有形建筑市场的建设步伐，重大工程招投标制、项目业主负责制、工程监理制逐步建立，引入市场竞争机制的工作初见成效。目前应当进一步提高公开招标率，严格限制邀请投标的做法，组建评标专家委员会并要求主管部门领导加以回避，严格禁止项目业主、施工单位、工程监理来自同一职能部门的“三合一”现象。以公开招投标、竞价采购、集中统一采购为特征的政府采购制度，目前已在中央和省一级政府、省会城市和副省级城市政府中初步实行，政府采购中竞争机制的引入为政府节约了大量资金。今后的努力方向是逐步扩大政府采购金额在公共支出中所占比例（国外所占比例一般高达30％到40％，我国目前还不到1％），将政府采购制度逐级向下推广。（3）在干部人事工作中引入竞争机制。要为优秀人才的脱颖而出创造条件，竞争上岗、竞争性选举等制度就提供了这样的竞争激励机制。目前，这两种制度的适用范围还很有限，需要在更大的范围内加以推广。同时要鼓励用人单位之间展开吸引人才的竞争，为优秀人才发挥作用创造一个良好的环境，真正做到“事业留人、待遇留人、感情留人”。（4）在社会价值的权威性分配工作中引入供应方竞争机制，同时规范需求方竞争行为。供应方内部引入竞争机制的办法之一是打破资源配置的部门界限，实行权力分解职能交叉，需求方可以在供应同一资源的多个部门之间作出选择。办法之二是打破资源配置的地域限制，需求方可以在同一个部门的不同地方分支机构之间作出选择。例如，公民办理护照和身份证可以在多个城市或同一城市不同城区的公安机关之间作出比较和选择。规范需求方竞争行为的办法包括，通过公开拍卖的办法进行稀缺性资源的配置并将拍卖收入收归国库，公布行贿者“黑名单”并取消其参与竞争的资格等。
第五，提高政府效能。政府效能包括两重意思，即有效性和效率。前者是指政府机构及其所实行的政策能够满足社会的需要因而是有效的，后者是指政策的执行成本和政策产生的收益之比是合算的。提高政府效能，意味着政府的机构设置、职能定位、人员编制要科学合理，符合社会的需要，意味着政府的政策要以高效率低成本的方式加以执行并能产生较高的社会效益。建立一个精干、高效、廉洁的政府是提高政府效能所要达到的主要目标。为此，需要如下。（1）继续实行机构改革转变职能，控制机构和人员的过度膨胀。针对历次机构改革的经验教训，机构设置、人员编制、岗位职责需要纳入法制化轨道加以管理，各级全国人民代表大会要负起审查监督的责任，防止机构和人员精简后出现反弹。除了编制管理法制化外，预算管理也需要加以强化以遏制机构和人员的恶性膨胀。强化预算管理，要求将预算外资金纳入预算管理，取消各单位或部门私设的“小金库”，严格实行收支两条线，从而断绝机构和人员膨胀的财政来源。（2）进行财税体制改革，建立现代公共财政体制。进一步完善税收征管体制，统一税制和税率，公平税负，杜绝税收减免乱开口子的做法，是遏制税收流失性*的重要步骤。编制部门预算，实行零基预算，实行国库统一收缴和集中支付制度，是强化财政监管的重要步骤。这些财政体制改革的措施都需要进一步深化和推广，争取早日建立起现代公共财政体制，以便增强国家财政汲取能力，同时控制政府支出特别是行政性支出的过快增长。（3）深化行政审批制度改革，为企业和公民提供优质高效的服务。计划经济实际上是一种审批经济，过多过滥的审批手续是导致审批权*的制度根源。近年来，一些地方和部门已经进行了行政审批制度改革，通过改革精简了大批行政审批事项，将一些事项由审批制改为登记制，同时简化了审批程序，提高了办事效率。如一些地方设立了经济服务大厅或便民服务中心，将拥有行政审批权的政府职能部门集中起来，实行窗口式办公和“一站式”服务，大大提高了办事效率，受到企业和公民的欢迎。但总的来看，这项工作发展得还很不平衡，行政审批制度改革中一些好的做法还需要在更多的地方和部门中加以推广。（4）深化机关后勤服务体制改革，实现机关后勤服务社会化。将后勤服务部门从所属机关剥离出去，实行独立核算、自负盈亏，将原来补贴后勤服务部门的钱改为补贴职工、机关和职工所需各种服务直接从市场上购得，将大大降低政府运行成本，并有助于提高工作效率，因而代表着机关后勤服务改革的方向。txt电子书分享平台
中国转型期腐败和反腐败问题（14）
第六，建设法治国家。建设社会主义法治国家是党的十五大确定的社会主义*政治建设的重要目标之一。依法治国，依法行政，是规范和约束政府官员行为的最有效的武器。从反*制度创新的角度来看，建设法治国家需要在以下几个方面作出努力。一是逐步树立宪法和法律的最高权威，实现从人治向法治的转变。各级党政领导要适应建设法治国家对领导方式变革的要求，学会将党和政府的意志上升为宪法和法律，随后在宪法和法律规定的范围内开展工作。各级党政机关要坚决贯彻依法行政的要求，认真纠正与现行宪法和法律相抵触的各种“红头文件”和不当行政行为，为全社会作出遵守宪法和法律的表率。二是健全法律体系，提高法律法规的透明度、稳定性和可操作性。三是深化司法体制改革，确保司法公正。司法公正是司法机关的灵魂。为了确保司法公正，应当积极推进司法体制改革。司法体制改革首先要保证司法独立，使司法机关在人事、业务和财政上能够自主，使司法人员能够依法独立办案。司法体制改革还要保证司法透明、检务公开和审判公开的一些具体做法还要进一步完善。司法体制改革还应保证司法人员具有较高的专业水准和强烈的敬业精神，能够真正胜任本职工作。
第七，加强监督制约。只有以权力制约权力，才能有效地防止权力的滥用。这是为古今中外历史所反复证明的一条公理。加强监督也是反*治本措施的重要一环。加强权力监督制约机制建设至少应当包括以下几个方面的内容。一是强化党内监督制约机制。具体措施包括：实行党代表大会常任制，充分发挥党代会作为党的最高权力机关和最高监督机关的双重功能；完善党委会向党代会报告工作的制度；进一步明确和规范党委会及其常委会的职责范围、议事规则和决策程序；认真实行领导班子*生活会制度，加强领导班子内部的相互监督；坚持实行党内*选举和罢免制度等。二是加强权力机关的监督制约。全国和地方各级人民代表大会及其常委会作为权力机关对“一府两院”（政府和检察院、法院）的工作负有监督的责任。目前应当抓紧制订《监督法》，明确人大监督的职责权限和手段，规范监督程序，促使人大监督不断迈上新的台阶。同时要进一步完善现有的监督机制，它们包括：审议批准一府两院的工作报告，审议通过政府预算和国民经济发展计划执行情况报告，选举和任免一府两院组成人员，组织执法大检查，开展调查、视察活动，实行代表质询制等。要充分发挥好这些监督机制的作用。三是强化司法机关内部的监督制约机制。要坚决纠正严打整治斗争中习惯采用的公检法联合办案和提前介入等错误做法，纠正逮捕、起诉和审判一条龙的做法，公、检、法机关之间要各守分工，依法相互制约。检察机关作为法律监�