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中国转型期腐败和反腐败问题（7）
探索反腐新路：从理论到实践
依靠制度创新从源头上预防和治理*，是中国共产党人在建设社会主义市场经济的过程中逐步形成的反*新思路。在1978年以前，中国共产党的反*战略主要是以整风的形式进行思想政治教育，同时发动群众性的政治运动来进行反*斗争。1978年以后，党的反*战略主要是“两手抓”，即一手抓思想政治教育，一手抓*分子的惩治工作。1993年特别是1997年党的十五大后，党的反*战略进一步演进为“三管齐下”的战略，这三管是思想政治教育，查处*大案要案，加强制度建设从源头上预防和治理*，其中最后一项工作被提到了治本的高度来认识，治本工作的力度不断加大。这是在抛弃了群众运动的方法后，经过多年摸索，领导人发现单纯依靠思想教育和定期严打的办法不足以有效遏制*现象发展蔓延的势头，开始探索从源头上治理*的办法，在20世纪90年代中期最终形成了反*要标本兼治，综合治理，通过制度创新从源头上预防和治理*的反*新思路。
1978年党的十一届三中全会后，全党在反*总体思路上逐步形成了两点共识。一是，反*不搞政治运动而是应该靠加强社会主义*与法制建设来解决。二是，在*成因上，个人的思想、作风问题固然重要，但制度上的问题更为重要、更带有根本性，因此反*的根本出路在于积极进行政治体制改革。*同志在全党上述共识的形成过程中发挥了关键作用。整个20世纪80年代，我党反*战略的基本特征是坚持“两手抓”，一手抓思想政治教育，一手抓法制建设，依靠法律手段调查和惩治*分子。同时，全党对制度建设重要性的认识也在不断深化。
进入20世纪90年代后，以*同志为核心的党中央第三代领导集体在继承和发展*同志上述思想的基础上，逐步确立了依靠制度建设根治*的反*新思路。反*战略也从20世纪80年代的“两手抓”发展为90年代的标本兼治、“三管齐下”战略，即进行思想政治教育特别是廉政教育（各级领导干部是重点），积极查办大案要案并依法惩治*分子，依靠制度建设从源头上预防和治理*，制度创新成为反*的治本之策。如果说政治体制改革主要是解决*产生的宏观制度结构或制度环境问题，那么微观和中观层次的具体制度安排在诱发*上的作用从20世纪90年代起日益引起党中央和专门的反*机关的重视。1993年8月召开的中纪委二次全会在此前进行的广泛调研和讨论的基础上，提出了反*既要治标又要治本的重要思想。此后，反*机关在抓紧领导干部廉洁自律、查处大案要案、狠刹几股群众反响强烈的不正之风的同时，抓紧了建章立制的工作。1997年召开的党的第十五次全国代表大会在总结前几年反*工作经验的基础上，明确提出反*应“坚持标本兼治，教育是基础，法制是保证，监督是关键。通过深化改革，不断铲除*现象滋生蔓延的土壤”。1998年1月召开的新一届中央纪委的第二次全会，将党的十五大提出的反*新思路进一步明确化和具体化。尉健行在向全会所做的报告中，明确指出反*斗争必须坚持标本兼治、综合治理，既要狠抓治标，坚决查处违法违纪行为，严厉惩处*分子，又要加大治本力度，从源头上预防和治理*。从此以后，依靠制度建设根治*变成全党的共识，这标志着我们党在新的历史时期反*新思路的最终确立。 。。
中国转型期腐败和反腐败问题（8）
改革开放20多年来，经济和政治体制改革不断走向深入，反*工作也不断取得新的成效。在过去20多年中，我国的经济犯罪特别是*犯罪曾经出现过四次浪潮，以寻租为目的的经济犯罪包括贪污贿赂等*犯罪案件呈波浪式发展态势，*犯罪的高潮分别发生在20世纪80年代初期、80年代中后期、90年代早期、90年代后期等。过去20年的经济改革可以分为四个阶段，即从1978年到1984年打破传统计划经济体制统治地位引入市场机制时期，从1985年到1991年计划经济和市场调节双轨体制并存的时期，从1992年到1996年社会主义市场经济体制基本框架初步确立的时期，自1997年以后社会主义市场经济体制初步建立的时期。随着市场化取向经济改革的渐次深入和消费品市场、生产资料市场和生产要素市场的依次建立，在消费品领域、生产资料领域和生产要素领域寻租机会相继减少，相应地以寻租为目的的经济犯罪包括*犯罪浪潮依次退潮。第四次*犯罪浪潮的势头随着国有企业改革的深化也在减弱。中国的政治体制改革如同经济体制改革一样是一个渐进的过程，并具有增量改革的性质。在过去20余年中，以加强社会主义*法制建设为目标的政治体制改革取得了重要进展，从而为遏制政治领域某些*形式创造了有利的宏观制度环境。一是实行党政分开，增强党内*，积极改革权力过分集中的领导体制和决策体制，努力遏制“一把手*”。二是改革集中的、封闭的和神秘的干部人事制度，推进干部工作的*化、科学化和规范化，积极遏制用人*。三是积极稳妥地推进司法体制改革，保证司法公正和司法独立，预防和治理司法*。四是稳步推进基层*政治建设，努力遏制基层政权*。转型期*程度的降低和反*工作的成效，取决于经济和政治体制改革的进展以及反*和体制改革有机结合的程度。这是因为，转型期的*具有明显的过渡性质，它是和体制转换时期新旧体制的并存和一些过渡性的制度安排联系在一起的。旨在实现体制转换的经济和政治体制改革，有助于消除诱发过渡性*的双轨体制和改变过渡性的制度安排，因此具有重要的反*功能。总之，在过去20余年中，随着经济和政治体制改革的不断深化，四次经济犯罪包括*犯罪浪潮经历了一个潮起潮落依次消退的过程，政治领域的某些*形式也趋于消亡。
中国转型期出现的诸多*现象，不仅与宏观制度结构的缺陷有关，而且与某些具体的制度安排或政策规定对特定*形式的诱发作用有关。只有找到各种*形式产生的特定制度根源，对症下药，依靠制度创新从源头上预防和治理*，才能起到釜底抽薪的作用。我们党在探寻反*新思路过程中逐步认识到具体制度创新的重要性，在1993年8月中央纪委召开的二次全会上提出了反*“既要治标又要治本”的重要思想，1997年召开的党的十五大明确提出了反*要“坚持标本兼治”的指导思想。随后，党和政府加大了从源头上预防和治理*的力度，一系列重要的制度建设措施相继出台，反*工作开始出现了新的局面。
首先，采取一系列重大举措，改进公职人员行为的激励机制。一是从1989年以来，先后5次给公务员加薪，2002年7月起将第6次给公务员加薪，同时禁止党政机关工作人员特别是党政领导干部在工资以外获取各种收入。二是积极探索实行房改、车改和通讯补贴等一系列机关后勤服务社会化改革，努力实现公职人员福利待遇的货币化。房改和通讯补贴改革已经取得重大进展，车改等仍在探索试验过程中。三是实行“收支两条线”、“正税养军”、“正税养政”，限期实现军队、武警和政法机关以及党政机关与所办经济实体脱钩并严禁经商办企业，同时废止由各职能部门自行创收弥补预算缺口甚至上缴财政的错误政策。2002年，有34个中央部门进行“收支两条线”管理改革试点，它对于从机制上制止乱收费，最终取消“预算外收入”将发挥重要作用。这些措施的施行或部分施行，对于理顺收入分配关系、缩小行政经费拨款缺口从而匡正公职人员及其所在单位的行为激励机制、抑制*行为的动机发挥了重要的作用。
中国转型期腐败和反腐败问题（9）
其次，推进制度创新，消除*行为产生的机会和条件。（1）从基层做起，实行村务公开、厂务公开和镇务公开，并计划尽快实行县级政务公开，逐步增加政府工作透明度。目前，全国有26个省（自治区、直辖市）县级政务公开的推广面已经超过半数。（2）实行县处级以上领导干部收入申报制、省部级领导干部家庭财产报告制、礼品登记制等一系列制度，增强公职人员特别是党政领导干部个人财产的透明度。（3）从2001年10月起，在全国范围内推行行政审批制度改革，精简行政审批事项，规范行政审批行为，根治寄生在行政审批权上的*行为。目前，国务院有65个政府职能部门对本部门、本单位的行政审批项目进行了认真梳理并提出初步意见，国务院有关领导部门正在进行认真审核。此外，新近通过的《行政许可法》对规范行政审批行为将起到重要的作用。（4）在一些垄断性行业和部门尝试引入竞争机制，开放市场，努力从根本上解决垄断型*问题。（5）进行农村费改税试点工作，清理取消一大批向企业征收的不合理项目并抓紧收费制度改革准备工作，实行车辆购置税，酝酿实行燃油税，逐步实行费改税，力求从根本上杜绝乱收费、乱罚款、乱摊派等“三乱”行为。自1997年以来，财政部已会同有关部门取消收费1 965项，共减轻社会负担1 332亿元。2001年全国有102个县进行了农村税费改革试点，试点地区减负率一般都在25％以上，有效地遏制了农村“三乱”。2002年全国有16个省（自治区、直辖市）成为扩大农村税费改革试点省。（6）进行财政体制改革，清理预算外资金和小金库，逐步将预算外资金纳入财政管理，试行编制部门预算，实行国库集中收付制度等，铲除利用公款进行奢侈性消费和铺张浪费之风。（7）逐步推行政府采购制度、公共工程竞争性招投标制度、会计委派制度等制度，防止公共投资和公共支出的流失。2000年全国政府采购资金规模超过200亿元，2001年上升为653亿元，资金节约率平均在10％以上。（8）统一税法，公平税负，优化税制，降低名义关税税率，改革缉私体制，强化关税征管，努力堵塞税收流失性*的制度漏洞。财税体制改革以来，国家财政收入呈现大幅度稳定增长态势。1994~2001年，财政收入增加了倍，年均增加1 593亿元，年均增长率为。
最后，健全法制加强监督，强化公职人员行为的约束机制。这方面的制度建设措施主要如下。（1）加强廉政法制建设，不断完善反*立法，抓紧制定综合性的党纪政纪规定，同时制定了大量党风廉政建设单项法规或条规。（2）建构反腐倡廉的责任制约束体系，具体包括制定和实施综合性的领导干部党风廉政建设责任制规定、建立和实行一系列专项的责任追究制度和对重大失职渎职行为追究法律责任等。（3）加强权力监督和制约，包括建章立制，加强党内监督，强化权力机关的监督和增强反*机构的权能等。（4）增强新闻舆论监督的作用。（5）为群众监督创造条件，如实行行政复议制度、行政诉讼制度、国家赔偿制度等。
上述反*制度创新举措对于增加政府工作的透明度，改进公共服务部门的竞争力，增强政府官员的责任感，提高政府效能，加强法制建设，提升公民参与水平等都起到了积极的作用，是中国迈向善治的重要步骤。中国在反*制度建设上所作出的努力对于遏制*的发展蔓延也发挥了重要作用。同时需要指出的是，中国明确依靠制度建设根治*的新思路的时间还不长，进行制度创新从源头上预防和治理*的历史更短，制度建设要做到相互配套和充分发挥作用都还需要相当一段时间，因此对所取得的成就绝不能估计过高，今后还需要作出更大的努力进行反*制度建设。
中国转型期腐败和反腐败问题（10）
制度创新反*：可供选择的政策建议
中国在从传统的计划经济向社会主义市场经济转变的过程中，政府的治理模式也在发生着重大的改变。单一的以政府为中心的国家统治结构正在向多中心的、自主的治理（governance，也有人译为治道）结构转变，政治国家—市场经济—公民社会 （或者说公共部门—私人部门—第三部门，其中私人部门主要是指非国有企业，第三部门主要是指非营利性的民间组织或民办非企业单位）之间正在形成一种各有分工，相互补充和彼此合作的新型伙伴关系。市场化、民营化、分权化、自治化、网络化成为经济和政治体制改革的五个基本面向。为了适应新型治理结构的需要和在市场经济条件下增强国家能力，政府的治理方式和治理过程也在发生着深刻的改变，倡导参与性，透明性，法治，竞争性，效能性，责任性等原则的善治（good governance，亦有人译为良治）理念逐渐成为各级政府对政府管理体制、工作程序和运行机制进行改革与创新的努力方向。所有这些也都为进一步优化反*的宏观制度环境和继续推进中观制度创新指明了前进的方向。“三管齐下”反*战略的明晰化也为专门的反*机构指明了努力的方向。正如国内外许多学者所指出的那样，反*是一个系统工程，需要一种综合性的战略。我们的政策建议就是建立在宏观、中观和微观三个层面反*制度建设战略论述基础上的。
首先，积极推进治理结构变革，加速建立与社会主义市场经济相适应的以政治国家——市场经济——公民社会为主体的多中心的、自主的、分工合作的新型治理结构，成为从根本上优化反*的宏观制度环境的重要措施。为此要求进一步深化以市场化、民营化、分权化、自治化和网络化管理为基本面向的经济和政治体制改革，同时要求合政治国家、市场经济和公民社会之力共同反*。具体来说，要通过深化体制改革来遏制*，必须做好以下五个方面的工作。（1）推进市场化改革。具体措施包括：利率自由化，实现人民币在资本项目下的可兑换，金融证券保险业引入竞争机制，土地交易市场化等。二是加快外贸自由化步伐。具体措施包括：降低名义关税税率，降低国内市场上一些产品不合理的高价位，尽可能减少乃至取消出口配额指标，增加经贸政策法规的透明度和可预测性等。三是消除那些制约市场在资源配置中发挥基础性作用的因素，如降低市场准入门槛，鼓励不同类型企业竞争等。四是建立科学合理的公共物品和服务价格形成机制包括建立和完善价格听证制度。（2）加速民营化进程。实施民营化战略是反*体制改革的一个重要环节。民营化战略主要包括三项内容：一是继续实行“抓大放小”战略，对国有企业进行战略性改组和改制。二是大力鼓励民营企业、民间组织和民办非企业单位的发展。政府要通过产权保护、契约实施和提供基础设施等为民营企业发展创造良好的市场环境，同时要在市场准入、土地使用、信贷、税收、上市融资、进出口等方面对不同所有制企业实行同等待遇。要尽快取消对民间组织和民办非企业单位实行双重管理（即民政部门登记管理和业务主管部门业务管理）的不合理规定，彻底解除他们与所属党政机关或职能部门的挂靠关系，使他们独立自主地得到发展。三是在公共服务供应上实行功能让渡和政府采购相结合的原则。凡是民营企业能够供给的产品和服务，公共部门都应该让渡给私人部门去供应。凡是非营利性组织能够提供的公共用品或服务，公共部门都应该让渡给第三部门去提供。为了鼓励私人部门和第三部门的发展，并确保公共用品或服务的供给，政府可以向私人部门和第三部门公开招标竞价采购这些公共物品或服务，然后提供给公众。（3）推动分权化改革。分权化改革应当包括以下三个方面内容。一是合理划分中央与地方各级政府的职责权限并用法律的形式加以保障。通过适当分权的制度安排，中央和地方政府在完成各自的法定职责方面都拥有足够的权能，改变地方政府特别是县乡两级政府财权与事权不对称的状况。二是在同级党委、政府、人大、政协、司法机关之间进行适当分工。各级党委要在坚持党的领导的前提下，进一步明确职责分工，保证同级政府、人大、政协、司法机关依法履行自己的职责。当前的重点应当放在支持人大对“一府两院”（政府、检察院和法院）工作的监督上，同时要保证司法机关依法独立办案。三是在一把手和领导班子其他成员之间进行适当分工。有必要重申党委集体领导和个人分工负责相结合的原则，坚持重大问题由党委集体讨论决定，防止一把手个人说了算。同时，要进一步明确领导班子内部分工，切实做到各司其职，各有其权，各负其责。（4）拓展社会自治。旨在拓展社会自治空间的改革主要应包括如下几方面内容。一是充分发挥商会、行业协会等民间经济组织在行业自我管理中的作用。二是努力开展城乡社区居民自治。三是支持和鼓励专业性学会、协会等民间社团在繁荣科研、教育、文化、卫生等社会事业中的作用。（5）实行网络化管理。为此需要做好以下几个方面的工作。一是建立公共部门—私人部门—第三部门的合作网络。在解决经济和社会问题和提供公共服务的过程中，政府应该鼓励分担责任，致力于发展公共部门、私人部门和第三部门的合作伙伴关系。在这种合作伙伴关系中，政府是“掌舵者”，负责组织、协调和引导有关各方的行动。二是采用平等协商、双向互动、共同参与的决策方式。参与式决策应当成为网络化管理中的主要决策方式。三是依靠契约保障合作参与各方的正当权益。在契约式管理中，除了签约方自愿让渡的权利外，签约各方均享有不可剥夺的独立性和自主权。契约的实施有赖于签约各方的合作，而这种合作以互利和双赢为基础，要求任何一方作出单方面牺牲的做法都将失去其正当性。契约论的原则应当贯穿于政治国家、市场经济和公民社会组织互动过程的始终。txt电子书分享平台
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