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（三）社会政策缺乏规范性
中国现在的社会政策明显存在着不规范性的特征，特别表现在社会政策制定程序中的不规范：一是在多方参与社会政策的制定问题上有着明显的缺陷。在制定社会政策时，理应让多方人员参与，尤其是应当允许相关社会群体有充分的参与和表意的机会，使之能够充分表达自己的意见，维护自己的利益。否则便是不公正的，并使相关的社会政策缺少了起码的“正当性”和“合法性”。目前中国在制定一些重要的同民众利益直接相关的社会政策时，如就业政策、失业救济政策、农村政策，很少甚至没有让相关的社会群体的代表参加以充分地表意。二是在公开性方面做得不够。在制定社会政策时，对于相关信息的披露不够，往往没有对全社会公开。这就造成同某项社会政策有直接关联的社会群体特别是社会弱势群体对相关信息占有的匮乏，从而使社会政策的决策者和政策的直接对象在信息占有方面出现严重的不对称情形，进而使这些相关的社会群体更加难以有效地参与社会政策的制定过程。三是在技术手段方面做得很不够。比如，难以做到相关信息收集的充分化和准确性，而且也缺乏社会政策制定和实施以后的必要评估机制和修正机制。四是社会政策的行动主体过于单一。目前中国社会政策的行动主体几乎完全是政府，政府几乎包揽了从制定到实施的一切社会政策事务。虽然有一些社会团体如工会、共青团、妇女联合会也承担了许多社会政策事务，但是这些社会团体实际上是政府的“助手”，并非真正意义上的第三部门。书包 网 。 想看书来
从平均到公正：中国社会政策的演进（14）
社会政策的这种不规范性，从总体上使得中国目前的社会政策缺少长远的考虑和必要的稳定性，易于多变，随机性过强。这对社会政策的有效性和可持续性均会产生十分不利的影响。
（四）社会政策的“应然”与“实然”之间的差距过大
“应然”的社会政策是指社会政策的应有之义，亦即社会政策的基本取向、基本目的以及“理想化”的内容。“实然”的社会政策则是指社会政策的实施效果。由于各种历史和现实条件的限制，任何国家的社会政策在“应然”和“实然”之间均存在着程度不同的差距，但“应然”与“实然”之间的差距过大则是中国目前社会政策的明显特征。
一个很明显的事实是，中国已有的许多社会政策往往得不到落实，有关社会政策方面的法律法规执行程度很低。比如，中国目前尽管也有各种类型的权益法，如妇女权益保护法、未成年*益保护法、残疾*益保护法，等等，但是，这些社会政策往往得不到切实有效的贯彻实施。国家和社会在许多领域或场所，只是承认社会成员利益驱动的正当性和合理性，鼓励社会成员通过许多渠道去“致富”，为此往往可以制定一些变通性的政策予以保护或提供方便；然而，对于社会成员自身所拥有的基本公民权却保护得不够。“应然”和“实然”社会政策之间过大的差距还表现在，一些基本的或“次基本的”社会政策往往缺乏相应配套和一致的具体办法来实施，因而这些基本的社会政策便程度不同地流于一纸空文，“应然”与“实然”之间的距离自然拉开。许多具体的政策同基本的社会政策诸如宪法、劳动法之间有时就存在着不协调的情形。
与其他国家相比，中国社会政策的任务更为复杂和艰巨，所以中国的社会政策应当得到全社会的特别重视和足够的投入，甚至应当得到超前性的发展。但是，令人遗憾的是，中国现有的社会政策由于缺乏主体部分，由于体系化程度和规范化程度的不足，由于在“应然”与“实然”之间存在着过大的差距，所以效力十分低下，无法有效地应对中国社会所面临的各种严重的问题和巨大压力。
中国社会政策的发展不可能是一个自发的过程，而是一个需要全社会共同努力进行建设的过程。就此而言，我们应当特别注意以下两个方面：
1。 以现代的公正理念作为社会政策的基本立足点，防止两个极端现象的发生
作为现代公正理念具体化的社会政策必须防止两个方面的问题，缺一不可，否则社会政策便是片面的，会造成不公的现象。一个方面的问题是过大的贫富差距问题。过大的贫富差距意味着社会的不公，是需要通过社会政策予以解决的。发达国家的历史证明，在市场经济初期阶段，贫富差距往往较大，容易诱发许多社会问题，容易引起社会的动荡，因而必须通过社会政策予以矫正。中国现阶段正处在市场经济的早期阶段，由于缺乏必要的社会调剂及其他种种原因，使得贫富差距迅速拉大，基尼系数已经超出了公认的警戒线，成为社会不稳定的因素，并降低了整个社会的发展质量，严重危及到社会的安全运行和健康发展。如果还不重视社会政策的实施，中国社会将为此付出极大的代价。正是从这个意义上讲，中国社会政策的制定和实施刻不容缓。另一方面的问题是平均主义的高福利化。中国虽然不是现代化程度较高的国家，但是，由于传统的平均主义等种种因素的强固存在，由于如今为数众多的社会弱势群体成员对于公正的强烈诉求，更由于前两者因素十分容易合二为一，因而在制定和实施社会政策时有可能会引发某种早熟性的高福利化现象。对此，应引起人们的足够警惕。
2。 既要维护社会成员的基本生活状态，又要维护其基本的权利
社会政策的重要目标在于维护社会成员的基本生活状态，保证社会成员在一个社会当中所应当具有的生存底线，促进社会整体福利的不断增进。但是，对于社会政策目标的理解还不能仅限于此。
维护社会成员的基本权利同样应当成为社会政策的重要目标。应当看到，社会成员基本权利状况，既反映出社会成员自身生存和发展的具体处境（结果）如何，也是造成社会成员未来生存和发展状况的一种十分重要的条件（原因）。第一，拥有基本权利是社会成员平等融入社会的最起码条件。只有在基本权利得到有效维护的条件下，社会成员才谈得上平等地融入社会，进行平等的社会互动，关注、参与社会事务，才谈得上消除社会隔离，消除某些社会群体的边缘化现象，实现社会融合。比如，如果没有自由迁徙权，如果城乡居民之间在基本权利方面处在一种不对称的状态之中，那么就必然会形成城乡之间的社会隔离，就必然会造成区域之间的隔离，就必然会形成利益不平等的城乡两大社会群体。第二，拥有基本权利也是社会成员形成基本的生存和发展能力的必要前提。就绝大多数社会成员基本生存和发展能力的潜质而言，其差别并不很大。只要社会能为之提供起码的义务教育和基本的职业培训，绝大多数社会成员都会具有基本的文化素质和职业能力，能够具备基本的谋生和发展能力。而基本的生存和发展能力的具备是至关重要的，它不仅可以保证社会成员最为基本的生活和发展状态，而且可以使机会平等以及按照贡献进行分配的公正规则得以充分兑现。社会政策是公正理念的具体化，公正的基本含义是“给每个社会成员所应得”。这里所说的“应得”不只是社会成员指望社会的无偿赠与，更为重要的是，社会成员应当通过自己对于社会的实际贡献而取得的一种收入。因此，从社会一方来说，保证每个社会成员具有起码的生存和发展能力就显得更加重要了。如是做法，有助于最大限度地冲淡社会上强势群体和弱势群体之间的界限，并减少弱势群体成员的总数。
吴忠民，*中央党校社会学教研室，本文选自人民日报出版社出版的《大国策》丛书。
中国社会主要群体弱势化趋向（1）
中国社会主要群体弱势化趋向
吴 忠 民
问题的提出
改革开放以来，中国社会主要群体的基本状况获得了大幅度的改善和明显的进步。这主要表现在：
第一，绝对生活水准大幅度提高。从纵向比较的角度来看，同改革开放之前相比，中国社会的主要群体就其基本生活状况的变化而言，用“翻天覆地”一词来概括并不为过。比如，1978年，农村居民家庭人均纯收入和城镇居民家庭人均可支配纯收入分别为元、元；2003年，分别增至2 元、8 元；按不变价格计算，分别增加了倍和倍。1978年，农村居民家庭和城镇居民家庭的恩格尔系数分别为和，到2003年则分别下降至和。
第二，竞争意识和竞争能力大幅度提高。比如，通过改革，中国社会改变了过去国家包就业、企业包工人的办法，普遍实行了劳动合同制。在市场经济条件下，我国工人阶层改变了此前长期形成的诸如平均主义、“大锅饭”、“单位制”等弊端，而越来越具有竞争的意识和竞争的能力，越来越充满活力。
第三，以往的“虚高”成分已经消退，以职业分工为阶层定位基本依据的趋向越来越明显。在改革开放以前的20年，由于中国的时代中心是“以阶级斗争为纲”，经济结构相对简单，所以当时工人阶层和农民阶层往往是以政治成分而不是以职业获得了较高的社会地位，其经济与社会的境遇存在着某种明显的“虚高”成分。改革开放以来，随着以“经济建设为中心”对于“以阶级斗争为纲”时代中心的替代，随着现代化进程和市场经济进程的推进，工人阶层和农民阶层的职业化分工越来越明晰化，职业化程度越来越高。在城市，随着产业结构的升级换代，随着新兴经济部门的出现，工人的行业分工越来越明显；随着第二产业和第三产业中知识技术含量的增加，以工资收入为主要生活来源并以脑力劳动为主的白领工人的人数迅速增加，而且这种情形有不断加大的趋势。在农村，随着改革开放的深入，中国最明显的变化之一，就是农民出现了全面的职业分化现象，从农民当中分化出了一系列的职业群体。除了原有的农业劳动者之外，出现了大量的职业群体，这主要包括：农民工；农业经营大户；农村知识分子；乡镇企业里的雇工；私有企业主；乡镇企业管理者；乡村干部，等等。在这样的情形下，从某种意义上讲，工人阶层和农民阶层的经济与社会境遇获得了在市场经济条件下的“常态发育”和“正常回归”。
第四，人员构成比重发生了正向的变化。改革开放以来，随着现代经济的发展以及社会流动人为阻碍因素的大幅度消除，农民阶层的人数呈明显的下降趋势，第二产业中的工人人数始初呈增长的态势、继之呈下降趋势，第三产业中的工人则呈现出一种明显的增长趋势。三次产业就业人员结构的变化轨迹大致可以印证这种情况。1978年，第一产业中就业人员比重为，第二产业中就业人员比重为，第三产业中就业人员比重为；1997年，第一产业中就业人员比重为，第二产业中就业人员比重为，第三产业中就业人员比重为；2003年，第一产业中就业人员比重为，第二产业中就业人员比重为，第三产业中就业人员比重为。txt电子书分享平台
中国社会主要群体弱势化趋向（2）
不能否认的是，中国这些年的社会发展尽管取得了不小的成绩，但是，与经济发展相比，社会发展明显滞后，社会上出现了许多不和谐的现象，形成了许多社会问题。其中，从基础阶层层面或者说是从民众层面上来看，社会主要群体弱势化趋向问题成为中国社会当中一个比较明显的问题。
从某种意义上讲，社会分层本身的存在，就意味着在社会当中存在着拥有不平等财富和权力的群体。在中国社会的急剧转型过程中，弱势群体已经成为中国社会当中一个日益凸显的重要问题，这是一个不争的事实。弱势群体通常是指那些不能给予广泛赞同或者容易受到影响的个人，一般包括儿童、罪犯、怀孕的妇女、身体残疾或精神失常的人、经济地位低下或者缺乏教育的人。在任何一个正常的社会，一般都存在着弱势群体。值得注意的是，中国社会现阶段弱势群体问题的不同之处在于，中国不仅仅存在着一般意义上的、数量十分巨大的弱势群体成员，而且更为严重的是，中国社会的一些主要群体如工人阶层（包括身份依然是“农民”的工人）和农民阶层中的许多成员呈现出一种弱势化的趋向。这里所说的主要群体弱势化趋向是指：主要群体中的许多成员的生活状态没有能够同社会经济的发展保持一种同步的关系，而呈现出某种程度的边缘化状态；他们的竞争能力表现出某种弱化和退化的状态；他们的基本权利有时得不到应有的保护；他们对于社会的影响力开始减小等。
需要说明的是，中国社会主要群体的弱势化问题只是一种“趋向”，还没有“定型”。之所以说只是一种“趋向”，其理由在于：其一，这一现象只是涉及到主要群体当中的一些成员，而不是所有成员。其二，在现阶段的中国，与市场经济和现代社会相适应的社会阶层结构的发育和成长过程尚未完成，社会各个阶层各个群体之间的利益格局尚未完全明朗化。其三，中国与市场经济和现代社会相适应的制度和政策安排尚未形成，对于社会阶层利益结构所进行的必要的政策调整尚未大面积地予以实施，所以，中国社会主要群体弱势化问题还没有“固化”和“定型化”。
中国社会主要群体的弱势化趋向问题，是中国社会在转型时期出现的一个重要社会现象。这一现象几乎对中国社会的各个重要层面均产生了十分复杂和广泛的影响，对中国社会的安全运行和健康发展有着不可低估的影响。这一问题理应引起人们的高度关注。但是，目前学术界尚没有明确地将此问题作为一个相对独立的课题来进行研究，不能不说是一个缺憾。
中国为什么会出现社会主要群体弱势化趋向现象
中国现阶段之所以会出现主要群体弱势化这一现象，其原因多种多样，涉及到社会的多个方面。其中，有两个十分突出却容易被人们忽视的背景原因，一是“自由相对有余而平等相对不足”的时代条件，二是中国渐进型改革中的失误所引致的问题。
（一）“自由相对有余而平等相对不足”
现阶段的中国社会，从某种意义上讲，在大的环境和政策层面上呈现出某种“自由有余而平等不足”的状况。这是一个十分值得注意的现象。
平等意味着对社会成员基本尊严和基本权利的肯定和保护，“平等要求更应当是从人的这种共同特性中，从人就他们是人而言的这种平等中引申出这样的要求：一切人，或至少是一个国家的一切公民，或一个社会的一切成员，都应当有平等的政治地位和社会地位。”自由则意味着对社会成员的个体差异包括有所差异的个人自主选择、个人秉赋、个人能力和贡献等的尊重和保护。在现代社会和市场经济社会，作为一种基本的价值取向，平等和自由体现在社会基本制度的安排方面。一个社会的现代化进程和市场经济建设过程，必定意味着这个社会的平等和自由的程度在不断提高。从另外一个角度看，一个社会的平等和自由的具体状况，反映了各个社会群体相互间具体的互动方式，反映了社会分层体系的具体状况，也反映了这个社会的制度安排所允许、所容纳的社会成员利益结构改善的空间余地。
中国社会主要群体弱势化趋向（3）
需要说明的是，平等和自由这两者密切相关，难以分割。两者必须达到一个平衡的状态，方能使社会保持着一种合理、公正的状态；否则，便会造成畸形化的状态。如果只是从其中的一个方面来判断社会的合理性和公正性，则势必会走入以偏概全的误区。比如，有的学者采用当时美国社会学界公认的社会不平等的分析框架，亦即从阶级分化、结果不平等、机会不平等这样三个维度来分析中国的社会分层体系，从而得出了中国改革开放以前的社会分层体系较之改革开放以后的社会分层体系具有合理性的片面结论。
由于平等和自由不可能总是处在一种平衡、协调的状态，这就对一个社会产生了十分复杂的影响。具体到中国社会尤其是转型时期的中国社会，平等和自由之间关系的具体状况，成为影响中国阶层结构化过程中的重要变数。这个变数在很大程度上规定或影响着中国社会分层体系的具体状况和基本趋向。
自建国以来，随着时代条件的急剧变化，平等和自由在中国社会也经历了一个跌宕起伏的过程，表现出某种十分明显的畸轻畸重的情状。从某种意义上讲，在改革开放以前，人们初步获得了平等，但同时却在不小的程度上丧失了自由；在改革开放后的一段时间，人们初步获得了自由，但同时却在不小的程度上丧失了平等。而缺少自由的平等不可能是真正的平等；缺少平等的自由不可能是完整的自由。畸轻畸重的平等和自由，对中国社会产生了十分复杂而深远的影响。
改革开放以前的30年，中国社会通过纯而又纯的公有制、计划经济体制以及高强度的社会动员等多种十分有效的方式，通过国家全面垄断社会经济资源并实施再分配，从而实现了大面积的社会平等：以往阶级之间严重的不平等现象被消除，工人阶级和农民阶级成为整个社会的主导性力量，占人口1/2的女性获得了解放，大众教育迅速普及，等等。这种平等曾经对中国社会产生过巨大的积极影响。但是，由于当时实行的是计划经济体制，并且阶级斗争理论成为主导性的、绝对的意识形态，所以，这就极大地限制了社会成员作为个体人的自由，同时也使得平等逐渐地丧失应有之义。具体来说，这至少造成了两个十分有害的结果。一个结果是严重的人身依附性和隶属性。在计划经济体制条件下，国家对社会经济资源进行全方位的控制，公权几乎得到无休