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预料到公意在那里是不会占优势的，而且最后也因为家务的操心而吸引住了人们的一切。 好法律会导致更好的法律，坏法律则会导致更坏的法律。 只要有人谈及国家大事时说：这和我有什么相干呢？我们可以料定这个国家就算完了。爱国心的冷却、私人利益的频繁活动、国家的庞大、征服、政府的滥用权力，这些都能使我们联想到国家议会中人民的议员或代表的来路。 他们也就是在某些国家里人们所公然称为的第三等级。 这样竟把两个等级的特殊利益摆在了第一位和第二位；而公共利益却只占第三位了。正如主权是不能转让的一样，同理，主权也是不能代表的；主权在本质上是由公意所构成的，而意志又是绝对不可以代表的；它只能是同一个意志，或者是另一个意志，而绝不能有任何中间的东西。 所以人民的议员就不是、也不可能是人民的代表，他们只不过是人民的办事员罢了；他们并不能作出任何肯定的决定。凡是不曾为人民所亲自批准的法律，都是无效的；那根本称不上什么法律。 英国人民自以为是自由的；他们是大错特错了。 他们只有在选举国会议员的时间里，才是自由的；议员一旦选出之后，他们就是奴隶，他们就等于零了。 在那短促的自由时刻中，他们运用自由的那种办法，也确实是值得他们丧失自由的。
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社会契约论３９
代表的观念是近代的产物；它起于封建政府，源于那种使人类屈辱并使“人”这个名称丧失尊严的、既罪恶而又荒谬的政府制度。 在古代的共和国中，而且甚至于在古代的君主国里，人民是从来没有过代表的，他们并不知道有这么个名词。 在罗马，保民官是如此之神圣，人们甚至于从未曾想像过他们会篡夺人民的职能，而且他们在那样广大的人群中也从来没有试图对于自己作为首领的地位来一次全民投票；——这一点是独到之处。 但是，根据革拉古时代所发生的情况，即有一部分公民竟从屋顶上进行投票，就可以判断人多数众有时候会造成怎样的麻烦了。在权利与自由就是一切的地方，不方便是不算一回事的。那些明智的人民会以恰当的措施来安排一切，他们会叫他们的役吏去做保民官所不敢做的事；因为他们无须担心他们的役吏会想要代表他们。但是，为了说明保民官是怎样代表人民的，我们只须设想一下政府是怎样代表主权者一样就够了。 法律既然只不过是公意的宣告，所以十分显然，在立法权力上人民是不能被代表的；可是在行政权力上，人民则是可以并且应该被代表的，因为行政权力不外乎是把力量运用在法律上而已。 由此便可以看出，在仔细加以考察之后，人们就能发现很少有几个民族是有法律的。 无论如何，我们可以肯定，保民官既不具有任何部分的行政权力，因此永远不能以其职务上的权利来代表罗马人民，除非他篡夺了元老院的权利。在希腊，只是人民所需要做的事情，都由人民自己去做；他们经常地在广场上集会。 他们生活在温和的气候中，他们
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４９社会契约论
绝不贪求；奴隶们做他们的劳动；他们的大事只是自己的自由。 但是如今既已不再有这种同样的便利，又怎么还能保持同样的权利呢？你们那种更严酷的气候使得你们有着更多的需求，公共会场一年之内有六个月是无法驻足的，你们含混不清的言语不可能在露天场上被人们听清楚；你们关心自己的收入远甚于自己的自由，而你们害怕被人奴役却远不如害怕贫困。什么！
难道自由唯有依靠奴役才能维持吗？
或许是的。是两个极端相互接触了。 凡是自然界中完全就不存在的事物都会有其不便，而文明社会比起其他一切来就更为如此。 的确是有这种不幸的情况，在这种情况下，如果人们不以别人的自由为代价便不能保持自己的自由，而且若不是奴隶极端地做奴隶，公民便不能彻底自由。 斯巴达的情况即是如此。 至于你们这些近代的人民是根本没有奴隶的，可是你们自己就是奴隶；你们以你们自己的自由偿付了他们的自由。 你们曾经大事夸耀你们的这种偏好，然而我发现其中却是怯懦多于人道。所有这些，我的意思绝不是说非有奴隶不可，更不是说奴役权是合法的，因为我已经证明了恰好与此相反。 这里我只是说明，何以自以为是自由的近代人民竟然要有代表以及为何古代的人民竟没有代表。 不管怎样，一旦一个民族举出了自己的代表，他们就不再是自由的了；他们就不复存在了。仔细考察了一切之后，我认为除非是城邦十分小，否则，主权者今后便不可能在我们中间继续行使他自己的权利。 可是，如果城邦是非常小的话，它不会被人征服吗？
不会的！
下
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面我就要说明，人们怎样才能把一个大民族的对外力量与一个小国的简便的制度和良好的秩序结合起来。
第十六章 论政府的创制绝不是一项契约
一旦立法权确立之后，就必须同样地确立行政权；因为行政权只能由个别的行为来运用，而并不属于立法权的本质，所以它很自然地与立法权相分离了。 主权者，以主权者来考虑，如果可能具有行政权的话；那么，权利与事实就会混淆不清，以致于使人们再也弄不清楚什么是法律，什么不是法律了。 于是这种变了质的政治体就会很快地成为暴力的战利品，尽管政治体原是为反对暴力而创立的。全体公民既然根据社会契约是人人平等的，因此全体就可以规定什么是全体所应该做的事，同时又没有人有权利要求别人去做他自己所不做的事。 这是使政治体得以生存与活动所必不可少的权利；主权者在创立政府时所赋予君主的，正是这种权利。很多人觉得，创设政府的行为乃是人民与他们给自己所加上的首领之间的一项契约；由于这一契约，人们就规定了双方间的条件，即一方有发号施令的义务，而另一方有服从的义务。但我坚信，人们将会承认这是一种奇怪的缔约方式。让我们且看这种见解是否站得住脚吧。
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６９社会契约论
首先，至高无上的权威是不能加以改动的，正如与它不能转让一样；限制它也就是毁灭它。 说主权者给自己加上一个在上者，这种说法乃是荒谬的、自相矛盾的；自己使自己负有服从一个主人的义务，那就是使自己又恢复了彻底的自由。其次，显而易见，这种人与某某人之间的契约乃是个别的行为。 由此可见，这一契约既不是法律，也不是主权的行为，因而它也就不是合法的。最后，缔约者双方相对间都只处于唯一的自然法之下，而彼此间的相互协定又没有任何保证；这就在各个方面都是与政治状态相违背的。 手掌握权力的人既然永远都是执行契约的主人，这就无异是以契约这个名称加之于这样的一种行为，即一个人对另一个人说：“我把我的所有都给你，条件是随便你还给我多少都可以。”
一个国家中只能有一个契约，那即是结合的契约；但这个契约本身就排斥了其他一切契约。 我们无法想像任何另一个公共契约是不会破坏最初的契约的。
第十七章 论政府的创制
然则，应该用何种观念来理解创制一个政府的这一行为呢？
首先要指出，这种行为乃是一种复合的行为，或者说，是由其他两种行为所构成的，也就是法律的确立与法律的执行。
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由于前一种行为，主权者便规定，要有一个政府共同体按照这样或那样的形式建立起来；很明显，这种行为即是一项法律。由于后一种行为，人民便任命首领来负责管理已经确立的政府。 可是这一任命只是一种个别行为，因此它并不是另一项法律，而只是前一项法律的后果，是政府的一种职能。困难就在于理解，在政府出现之前，人们为什么能够有一种政府的行为；而人民既然只能是主权者或是臣民，在某种情况下，又为什么能够成为君主或者行政官。也正是在这里才能够发现政治体的最可惊异的性质之一，它就因为这一性质而调和了外在互相矛盾的活动。 因为这一点是由于主权猝然间转化为民主制而告完成的；从而，并没有任何显而易见的变化，而仅只是由于全体对全体的另一种新关系，公民就变成了行政官，于是也就由普遍的行为过渡到个别的行为，从法律过渡到执行。这种关系上的转变绝对不是一种思辩上的玄虚，而是有实践上的例证的；在英国国会里，每天都发生着这种事情。英国国会的下院，在某种情况下，为了能更好地讨论事务，就转变为全院委员会；前一瞬间它还是主权的庙堂，这时却变成了单纯的委员会机构。 因此，它随后便须向作为下院的它自身，提出有关它在全院委员会上所做出的规划的报告；而且在另一种名义之下，再来讨论它自己在前一种名义下所已经决定了的东西。这就是民主政府所固有的便利，它在事实上仅只是由于公意的一次简单的行为就可以确立。 从此，这个临时的政府
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或者是继续当权，——假如这就是它所采取的形式的话，——或者是以主权者的名义而确立一个由法律所规定的政府；这样一来，一切就都是按规矩来的。 此外，就不可能还有任何合法的方式可以创制政府，而又不致放弃我们以上所奠定的原则。
第十八章 防止政府篡权的方法
综上所述，就可以得出与第十六章一致的结论：即，创制政府的行为绝不是一项契约，而仅只是一项法律；行政权力的受任者绝不是人民的主人，而仅只是人民的官吏；只要人民愿意就可以委任他们，也可以撤换他们。 但对于这些官吏来说，绝非什么订约的问题，而仅只是服从的问题；而且在承担国家所赋予他们的职务时，他们只是在履行自己的公民义务，而并没有以任何方式来争论条件的权利。因此，当人民创制一个世袭政府的时候，不管是一个家族世袭的国君制，抑或是某一等级公民世袭的贵族制，人民所采取的行动绝不是任何协定，——只要是人民所赋予行政机构的一种暂时的形式，直至人民愿意另行加以规定时为止。诚然，这种改变总是非常危险的；所以，除非是政府已经变得与公共福利无法相容，否则就千万不要触及已经确立的政府。 但是这种考虑只是一种政治的准则，而绝不是权利的规定；并且国家也不必把政治权威交与它的首领们，正如
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同无需把军事权威交给它的将领们一样。同样正确的是，在这类情况下，人们不会有如此多的小心谨慎来遵守各种必要的形式，以便把正常的、合法的行为与叛乱的骚动区分开来，把全体人民的意志与派系的叫嚣区分开来。 尤其在这里，对于可厌的情况又不得不给予在最严格的权利之下人们所不能加以拒绝的东西；而且也正是从这种义务之中，君主才得到极大的方便，可以不顾人民而保存自己的权力，人们还不能说他是篡夺了权力。 因为君主表面上好像只不过是在行使自己的权利时，极容易把它们扩大，并以公共的安全为借口来禁止那些旨在重建良好秩序的集会；从而他便就可以利用一种不容打破的沉默，或者是利用他所制造的极不正常的状态，来假定那些因恐惧而缄默的人都是表态在拥护他，并且对那些敢于讲话的人进行惩罚。 十人会议就是如此；起初他们当选的任期只是一年，嗣后又延长了一年，终于不再允许人民大会集会，以期永世保持他们的权力。 世界上的任何政府，一旦假之以公共力量之后，迟早都是运用这种简便的方法来篡夺主权权威的。我在前面所谈过的定期集会，是适用于防止或者推延这种不幸的，尤其是当这种集会并不需要正式召集手续的时候。因为这时候君主若是加以阻止，便不能不公开宣告自己是法律的残酷者和国家的公敌了。那种只能是以维护社会条约为目的的集会，永远应该是以两个提案而告开始；这两个提案绝不能取消，并且要分别地加以表决。第一个是：“主权者愿意保持现有的政府形式吗？”
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第二个是：“人民愿意要那些目前实际在担负行政责任的人们继续当政吗？”
我在这里所假设的乃是我认为已经证明过的东西，即是：在国家之中，并没有任何根本法是不能予以废除的，即使是社会公约也不例外；因为假如全体公民集合起来一致同意破坏这个公约，那么我们就不能怀疑这个公约之被破坏乃是非常合法的。 格老秀斯甚于认为每个人都可以退出自己原是其中的一个员的国家，并且在离开国土时就重新获得了自己天然的自由和财富。 假如说集合在一起的全体公民竟不能做他们每个人所能做的事，那未免太荒谬了。
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第四卷
第一章 论公意是不可摧毁的
一旦有若干人结合起来自认为一个整体，他们就只能有一个意志，这个意志关系共同的生存以及公共的幸福。此时，国家的全部精力是蓬勃而单纯的，它的准则是光辉而明晰的；这里绝不会有各种错综复杂、互相矛盾的利益，公共福利到处都明白准确地表现出来，只要有理智就能看到它们。和平、团结、平等是政治上一切尔虞我诈的敌人。 纯朴正直的人们正是由于他们单纯，所以难于欺骗；诱惑和甜言蜜语对他们都无用，他们甚至还不够精明得足以当傻瓜呢。 当我们看到在世界上最幸福的人民那里，一群群农民在橡树底下规划国家大事，而且总是处理得十分明智；这时候，我们能不鄙视那些以种种伎俩和玄虚使得自己声名远扬而又悲惨不堪的国家的精明吗？
一个这样治理着的国家那么只需要很少的法律，而随着
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２０１社会契约论
颁布新法律之成为必要，这种必要性早已普遍地被人们看到了。 第一个提议那些法律的人，只不过是道出了大家都已经感到了的东西罢了；把人人都已经决意要做的事情变成法律，这既不是一个阴谋问题，也不是一个雄辩问题，只要他能肯定别人也会照他这样做就行。使理论家们陷于错误的，就在于他们只看到了那些刚开始体制就不好的国家，所以他们就认为在这些国家里是不可能维持这样一种政治制度的。他们喜欢想像一个机警的骗子，或者一个巧妙的说客，所能用以诱说巴黎人民或伦敦人民的种种无稽之谈。 他们不明白克伦威尔是会被伯尔尼的人民关进钟楼的，波佛公爵也会被日内瓦人严加管束的。可是当社会团结的纽带开始松弛而国家开始削弱的时候，当个人利益开始为人所感觉而一些小社会开始影响到大社会的时候；此时，公共利益就发生变化并且出现了对立面。投票就不再由全体一致所支配了，公意就不再是众意，矛盾和争论就露头了；所以最好的意见也都不会毫无争论地顺利通过。最后，国家在濒于毁灭之时，就只能是以一种幻觉的而又空洞的形式生存下去，社会的联系在每个人的心里全都已经破灭了，最卑鄙的利益竟厚颜无耻地伪装上公共幸福的神圣名义；此时，公意沉默了，人人都受着自私的动机所引导，也就再不作为公民而提出意见了，像是国家从未曾存在过似的；人们还冒充法律的名义来通过仅以个人利益为目的的种种不公正的法令。会不会因此之故公意就会消灭或者腐化了呢？
不会的，公
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意永远是稳固的、不变的而又纯粹的；可是它却可以向压在它身上的其他意志屈服。 每一个使自己的利益脱离公共利益的人都看得很清楚，他并不能把两者完全分开；但是在和他所企求获得的排他性的私利相比之下，则他所分担的那份公共的不幸对他来讲就算不上什么了。可除了这种私利之外，则他为了自己的利益也还是会和任何人一样强烈地要求公共福利的。 甚至于是为了金钱而出卖自己选票时，他也并未消灭自己内心的公意，他只是回避了公意而已。 他所犯的错误就是改变了问题的状态，就是对于人们向他所提出的问题答非所问而已；从而他不是以自己的投票在说：“这是有利于国家的，”反倒在说：“通过这些意见，乃是有利于某个人或某个党派的。”
于是集会中的公共秩序的法则就不全然是要在集会中维持公意了，反而更是要对公意常常加以疑问，并由它来经常做出答复。在主权的各种行为中，仅就投票这一项权利——这是任凭什么都不能剥夺于公民的权利，——我在这里就有很多的意见可写。 另外，还有关于发言权、提议权、分议权、讨论权等等，这些权利政府总是煞费心机地要全部保留给它自己的成员。 可是这些重要的题材就可另写一篇论文，我无法在本书里一一谈到。
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第二章 论投票
从上一章阐述可以看出，处理一般事物的方式就足以确切地标明道德风尚的实际情况以及政治体的健康状态。 在大会里人们越是能和衷共济，也即是说人们的意见越是趋于全体一致，则公意也就越占统治地位；反之，冗长的争论、意见的分歧，也就宣告了个别利益占统治地位。当国家的体制中包括有两个或更多的等级时，——例如罗马的贵族与平民，他们的争执即使是在共和国最美好的时期也常常扰乱着人民大会，——则上述这一点似乎不太显著。 但是这种例外多半只是外表的而不是内在的；因为这时候由于政治共同体内在的缺陷，可以说是一国之内有了两个国家。 这一点对于这两者合起来说虽然不是正确的，但对于它们每一个来说却是正确的。 而且实际上，即使是在最动荡的时代，只要元老院不加干涉，人民的投票总是进行得很平静的，并且总是按多数票来表决的；公民们既然只有一种利益，人民也就只有一种意志。可循环到了另一个极端，也会出现全体一致。 那就是当公民全都沦为奴役状态，既不再有自由也不再有意志的时候。此时，恐怖和阿谀把投票变为一片喧嚣；人们不再讨论了，人们不是赞颂就