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他们并没有什么事实来支持他们的看法。把股票价格暴跌归咎于总统在4月初为钢铁价格进行斗争的那些人，忘记了价格在前一年12月就已经开始下跌了，从前一年8月以后涨跌之间的比率就已经朝相反的方向变化，而许多基础工业的股票价格几年来都在下降。把暴跌归咎于肯尼迪的政策的那些人，忘记下跌仅仅是使价格回到他当选的那天的水平。那些说暴跌肯定是衰退的征兆的人，忘记了自从三十年代以来十三次这样的下降甚至都不是发生在衰退之前，更谈不上会产生衰退了，而且恰巧相反，在1946年5月的一个比较短暂、比较急剧的下降之后，紧跟着出现了创纪录的繁荣。那些把这次暴跌和1929年相比的人忘记了这一事实：早期的那次经济崩溃是发生在规模比目前小得多的国民经济中，而其崩溃的势头则比这次要大两倍和快两倍，而且在此以前，企业和建筑业就已经连续几个月出现了生产下降。还有无法控制的投机活动、靠不住的经纪人的业务活动、欧洲发生的一次衰退以及联邦政府对诸如失业补助金和有保证的银行存款等没有规定最低限额等，这些全使情况更为严重。
虽然如此，大加渲染的股票价格暴跌，以及接踵而来的三天的螺旋形下降和四星期的连续下跌，似乎确实打乱了企业和消费者的支出。总统于5月29日在内阁会议室召开了紧急会议，这可不是度过四十五岁生日的愉快的方式。但是，使他感到有点出乎意料的是，他发现狄龙、赫勒、联邦储备委员会主席马丁和出席会议的其他经济学家普遍都很镇定。他们说，公众是对市场严重丧失信心，而不是对国民经济，甚至也不是对政府丧失信心。大多数金融分析家早就在预测，股票价格不可能长期继续地比可能获得的利润涨得更高、更快，使得票面价值超过收益力二十倍或二十倍以上。但是过多的大大小小投资人竞相哄抬价格，不是由于想获得红利或者想获得企业所有权，而是由于期望在通货膨胀时期的经济中获得纳税优惠的资本收益。现在，通货膨胀时期已经过去，撤销钢铁涨价可能会使某些人记起这一事实。当投资人一旦开始衡量他们股份的实际收益力而不希望价格继续上涨时，他们当中许多人就认识到）他们把资金放在公债上和储蓄银行里所带来的收益，要超过把价格抬得过高和有风险的股票所带来的收益、人们告诉总统，这种早就料想到的价格下降的重新估价，虽然暂时由于投机和自身的势头而有所恶化，最终将使市场的基础比以前稳固。①
①一年以后，当行情再次上涨，人们普遍认为5月份的下跌是肯尼迪的钢铁之战所引起之时，证券交易委员会——它对不老实的证券买卖活动所进行的详细调查，也受到某些人的非难——主办的一次专门研究提出的事实和数字，戳穿了所有的神话。这不是专业人员反对肯尼迪的一次密谋。虽然当公众抛售时，他们中有许多人全廉价买进，但却没有什么证据证明是有意操纵。不过也不是肯尼迪导致了这次下跌。在钢铁之战前很久，行情就在下跌，随时可换成现款的股票全在售出，有名的股票跌到了较为合理的收益比率，投资人正在从公债和银行中寻找比较有吸引力的安全保障。某些评论市场行情的文章曾经警告说，价格抬得过高了，但是强行推销商品的手段继续推动着销售。通货膨胀的结束不可避免地使实力薄弱的投机商遭到淘汰。
但是在我们的会议上，总统对市场行情继续下跌和随之而来的经济恶化表示关心。除了催促通过一些悬而未决的经济法案以外，我们基本上考虑了三个新的行动步骤：
1。第一是总统作一次“炉边谈话”，使全国消除疑虑，把行情的下降置于正确的地位，回顾一下经济的基本实力，拿现状与1929年的情况进行对比，并号召公众保持镇静和信心。但是正当一篇拟发表的谈话稿的准备工作在全面进行着时，这一步骤暂时又停了下来，决定只有在抛售完全失去控制的情况下才予以恢复。股票价格正在螺旋形地反复上升和下降。股票总数的不到2％，确实是由惊慌的或需要追加保证金的股票持有者卖掉的。因此，发表一篇全国性的电视讲话可能只会把他们的惊慌传给别人。总统通过不卷进去和保持镇定，希望帮助别人冷静下来，并且到时候把坚持下去的那98％的人的票面损失变为赢利。他决定，作为“低调”的代替办法，仅仅在6月7日举行记者招待会时先发表一篇对经济形势的全面看法，恰如其分地对股票市场作一次非常简短的分析，作为回顾他的全部政纲的开端。
2。第二个可能采取的行动是：考虑定于星期二降低“应缴的保证金”——股票购买人赊购股票时必须交付的现金的百分数。除了修改一下联邦储备委员会的条例外，不需要制订什么立法就可把这项现款保证金从当时规定的70％降低到50％，这样就鼓励更多的投资人能够购买更多的股票。
经济顾问委员会赞同立即降低应缴的保证金，部分原因是以此表明总统的决心（虽然由于联邦储备委员会的特殊地位，总统只能要求而不能命令委员会去做任何事情）。但是没有什么迹象表明，缺乏信用贷款是市场上急需解决的问题，而别人则认为，任何紧急行动都可能被解释为承认有严重的困难。与此相反，大约六星期后，应缴保证金悄悄地降低到50％。到了10月下旬，市场又开始繁荣起来，在5月恐慌的一年以后又回升到1961年12月的高度，并从那个高度上继续上升。
3。在5月29日的会议上考虑采用的第三个方案是，把所得税“暂时”削减五十至一百亿美元，这个在那年夏天余下的时间里一直考虑着的方案主要是同总的经济情况而不仅仅是同股票市场有关的。这个方案将应用于个人和公司，并将持续一年或更短的时间。经济顾问委员会是赞成这个方案的，除非经济情况好转。财政部长狄龙是反对这个方案的，除非经济情况恶化。总统则暂时未作决定，等着看看经济情况向哪一方向发展。一星期后计划再开一次会，而在整个夏天定期召开了几次类似的会议。
甚至在第一周内，压力就增加了。参议院民主党督导汉弗莱要求临时减税。商务部长霍奇斯也提出同样的要求。财政部长狄龙则在公开的听证会上向参议员伯德保证，没有打算作出任何这样的安排。总统因为内阁成员在他作出决定之前就公开使他在两方面承担义务而感到恼火，同时还因为报界推测他已经私下决定“暂时减税”而感到不快。
在6月6日的会议上，赫勒对经济情况感到更为悲观。他受到白宫外的顾问塞缪尔森和罗伯特·索洛的支持。这两个人使用的语言击中了总统的痛处。他们尽管没有预见到1962年将有一次新的衰退，却感到：
对可能出现一次所谓“肯尼迪衰退”的审慎估计，已经第一次不再是可忽视的了。……肯尼迪政府在经济上的首次进展可能不会超过艾森豪威尔政府最后一次历时二十五个月的恢复期。……美国为什么不能采取防止不必要的衰退所需要的主动行动呢？……只有及早实行减税似乎才能及时给予经济以它所需要的刺激。
6月底，塞缪尔森已经把1962年出现一次衰退的可能性从20％提高到50％。到7月中旬，塞缪尔森和索洛说，他们代表“政府内外大多数经济学家”①断言，如果不实行暂时紧急减税，1962年的利润、生产、就业和总产值的损失将成为“正在形成的衰退”的特征。沃尔特·赫勒担心在“融雪以前”出现下跌的趋势（在他的出生地明尼苏达州，雪融得迟些）。洛克菲勒和劳工，商会和美国人争取行动委员会，以及财政部的经济学术顾问，都极力主张在1962年实行减税，虽然他们对减税的方式却分歧很大。
①虽然并不代表加尔布雷思，他在海外继续向总统提出意见，阐明增加公共开支的好处。
但是在那年夏天我们的每次会议上，道格拉斯·狄龙和别人都提出了与此相反的有说服力的主张。如同总统描述的那样，经济指标是一个“混合袋”，有些下降，有些上升，有些平稳。如果国会对已经提出的一些赋税法案立即采取行动——包括投资的纳税优惠、撤销路面运输税，特别是提供一项在紧急时期授予调整税收的预备权力的法案——那就足够了。如果国会阻止这些法案通过，那末提出一个新法案来也无补于事，只会对已经提到参议院的纳税优惠法系造成危害。此外，狄龙还争辩说，总统早在1961年就已经指出，在通过包括投资优惠在内的“小”的赋税改革法案之后将要提出的一项全面的赋税改革法案，应包括对税率作某种程度的降低。有了这样一种希望应该就足够了。这只要再等几个月；而且1962年所采取的任何减税措施，到1963年都不能再用来作为另外的令人讨厌的改革法案的糖衣。
事实上，立法方面和经济方面的论点部分是一致的。假如国会通过的一个临时减税法案证明还不够成熟时，那末总统对此作出的过度反应——他经常希望避免的一种姿态——就可能使他到了真正需要采取行动的时候更难办了。针对1962年中期选举的那些政治辩论也没有引起他的注意。他不仅不愿意被人指控为出于党派动机，而且过去的记录也不支持这种动机：在战后实施的三次减税期间，不论当时是哪个党控制着国会，该党在下一次选举中就遭到失败。他也不希望作一次大幅度的减税，使他的赤字超过他常喜欢援引的艾森豪威尔政府的最高记录。
但是奥布赖恩、狄龙和其他的人都报告说，更为可能的是，临时减税法案得不到通过。反对这一步骤或者不相信这一步骤的关键人物太多了。总统坚持认为“暂时”减税对健全我们的经济是必要的，而随后又把它否定的话，那很可能会恶化信任总统的气氛，使股票市场进一步萧条，并损害了1963年赋税法案的前景。但是甚至国会和企业团体内支持暂时减税的人，也不能在减税的规模、范围、时间、性质或条件方面取得一致意见。由于肯定要提出的许多修正案，因此，该法案最好的前景是推迟讨论，最坏的前景是成为一个如此糟糕的法案以致总统非予以否决不可，而最为可能的是什么法案也不予通过。
参议员道格拉斯是一位著名的经济学家，长期以来一贯主张用减税去对付衰退，可是1962年他在给总统的一份深思熟虑的备忘录中却也反对减税。参议员伯德出人意料地竟然强烈反对，而最重要的是，众议院筹款委员会主席威尔伯·米尔斯——在总统采取的一次不寻常的行动中，他应邀参加肯尼迪与他的经济学家举行的一次会议——仍然不相信减税是必要的，也不相信它可能获得通过。其他的议员们仅仅在下列情况下才赞成通过这一法案，即从预算中削减相当于因减税而投入国民经济中的款项，这一来就使减税变得毫无意义了。
总之，肯尼迪看得很清楚，在缺少十分强有力的证据来说明需要减税以防止衰退的情况下，国会不会在那一届会议期间通过这样一个法案，因为国会讨论他的第一个赋税法案就已经花了一年半的时间。总统除了等待这种强有力的证据外，别无他途，而这种证据始终就没有出现。
肯尼迪在1962年真想实行国会没有让他实行的一次暂时减税吗？主张减税的人认为是这情形。新闻界也这样说。但是在参加了所有的会议以后，我自己的判断是，在缺乏使这个法案获得通过所必需的强有力的证据的情况下，他也拿不准在当时作出暂时性的减税决定是必要的而不仅仅是有所帮助的。在一次记者招待会上，他对一个提问的人说，“在我们主张采取一种行动以前，我们先要确信我们主张采取的这个行动是必要的。”尽管他周围的人向他施加了无情的压力，责怪他过于拖拉和犹豫不决，他仍然拒绝鲁莽行事，进行一场只会有损于他的长期经济目标和他同国会的关系的不必要和不顺利的斗争。有一天，他说，“威尔伯·米尔斯知道，在我进白宫之前他是筹款委员会主席，在我离开以后，他还将是主席——而且他也知道我了解这一点。我对他没有任何支配力。”
他在等待着出现支持减税的根据的同时，采取了一个替代的做法，即不动声色地用行政办法在一些领域内增加开支，公开地催促国会在纳税优惠、公共工程和其他经济措施方面采取行动，对跌价商品放宽税收条例，并且在每次记者招待会上都说，“我们将继续密切注意经济的发展。”最后，在审查了7月份的数字，看不出有什么足以使他和国会信服的衰退的迹象以后，他乃于8月13日在白宫通过电视向全国发表了一份经济报告。他在报告结束时保证，将在1963年提出一项长期减税的法案，并拒绝搞暂时减税，除非以后发生的事情说明有必要重新要求国会采取这一措施。
在正常的情况下，长期减税是……在最为有利的时期才加以）发动的……一种强有力的有效武器。……如果今晚就出紧急减税一这种减税理车段干然还明学丐学多也于成为法律——将会不必要地损害我们在国内外的信誉。
上面加着重点的这些有份量的话，使得他的意见对立的顾问们都感到满意。那些反对暂时减税的人同意他的不可能证明减税是正当的论断，而那些赞同暂时减税的人接受他的减税不可能成为法律的论断。
1963年的赋税法案
然而，这篇单调的演说，以及前面提到的6月7日新闻发布会开始时发表的关于赋税问题的声明，为历来最大胆、最有影响的国内经济措施之——…1963年减税一百亿美元的法案——奠定了基础。通常减税总是在三种场合下实行的：预算盈余、开支缩减或经济衰退。这次减税是在没有碰到或者甚至没有预示即将会发生上述任何一种情况时提出来的。宣称这个法案仅仅是肯尼迪总统想出来作为对财政隐士们的一个挑战，或者说这次为保持经济继续发展的大幅度减税早就放在他的1963年计划之中，这都是合适的，但是实际情况却并非这样有计划性。
这项法案的起源可以追溯到总统就职前的赋税研究小组。它是由当选总统委任、由斯坦尼·萨里教授领导的，萨里后来是财政部副部长。那份报告同1961年4月总统关于赋税的一个全面的咨文一样，提出了一个简略的关于彻底和长期的赋税改革法案，这个法案将用堵塞漏洞的办法来扩大征税的基点，并废除对少数人有利的不公平条例，从而使所有人都可以享有较低的税率。这是一个赋税改革法案，不是一个减税法案。虽然萨里和狄龙都同意，赋税改革将使低税率也可以征得同样数额的岁入，而且只有在增加这种“甜头”的情况下，才有助于使税收改革法案获得通过，但是当时却没有提到或者打算降低政府的净收入。事实上，总统还公开强调，鉴于“预算问题那么棘手……我们不可能在这样关键的时刻实行减税。”他打算在1962年1月提出这个法案，使国会在1961年能够集中力量研究那个“小”的赋税法案。这个法案目的在于促进经济发展和国际收支平衡，同时又不使国家收入受到损失。他打算在预算盈余这种不大可能出现的情况下，既实行减税又减少债务。
但那个“小”法案直到1962年后期才获得通过，这使得在第二年1月之前不可能提出一个规模较大、争议较多的赋税改革法案来。同时，总统拒绝了沃尔特·赫勒所主张的在1961年春天和1962年夏天实行暂时减税的办法。但是总统一面拒绝了这种建议——特别是在他听取了反对在1961年柏林危机时暂时增税的议论以后——一面还是考虑了赫勒最爱提出的一个题目，即关于战时为防止通货膨胀而制订的联邦税率问题。实行这种税率，使国家在经济恢复时期吸收了那么多的钱，以致使经济充分增长所必要的私人资金枯竭了。赫勒想以暂时减税作为长期减税的先尸。
在1962年春末举行的两次关键性会议之间——第一次正好在股票市场行情下跌之后，第二次则正好在6月7日总统的记者招待会之前举行的——道格拉斯·狄龙一方面知道赫勒的论据很有说服力，一方面又想打消暂时减税计划，以免妨碍1963年赋税改革法案的通过，于是，他接受了应该给1963年法案规定一个纯减税额的观点。在6月4日的一次讲话中，他说，那些改革将会“全部或部分”抵消1963年法案中的减税规定。但是在我们6月6日的会议上，这句话却变成了“部分”抵消——这并不是因为他仍然主张大幅度地减税，而是因为他认为一个少量的纯减税将会有助于税收改革法案的通过。
为了在出现市场行情下跌和经济呆滞情况之后，试图提高全国的信心并试图应付公众要求在那年夏天减税的压力，于是次日总统在记者招待会上回顾经济情况的同时，提到了一个近乎隐蔽的诺言：
第三，一个全面的赋税改革法案……将提出来，要求下届国会通过，并于明年1月1日生效。这是一项对个人和公司所得税率的全面削减，这个税率将不会被其他改革完全抵消——换句话说，这就是一次纯减税。
这里强调的仍然是赋税改革，但是也已作出了保证。8月间关于经济问题的“炉边谈话”稍稍突出地谈到了减税问题，但没有涉及更多的细节：“对公司和个人的所得税实行全面的彻底的削减……这项创造性的减税将会提供更多的就业机会和收入，而最终将会为国家提供更多的岁入。”谈话还引用了赫勒的理论：“我们现在的赋税制度对经济复兴和经济增长是一块纬脚石，它严重地腐蚀着每一个纳税人和消费者的购买力。”
然而，总统对于减税还是不够热情，如果不是对此抱怀疑态度的话。他仍然从1963年改革赋税的角度而不是从实行减税的角度来考虑问题。他对数字并没有作出任何承诺。在中期选举期间。他几乎没有提到减税。而且，在政府内部和顾问之间，分歧还是很深的。某些经济学家主张摒弃所有的赋税改革，因为在这个问题上争议过多会使减税拖延不决。某些部门的领导人主张减得少一些，以避�