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任何重大的疑问。的确，自晚清以来，人们认为宪法不仅对国家是必要的，
① 本章在很大程度上，吸收了安德鲁〓J·内森的《北京1918至1923年的政治斗争：派别活动和宪政的失败》
的内容。
① 康有为：《请定立宪开国会折》，重印，载翦伯赞等编：《戊戌变法》，2，第236页。
② 梁启超：《立宪法议》，载《饮冰室文集》，第5卷，第2册，第3—4页。
③ 迈克尔〓加斯特：《中国知识分子和辛亥革命：近代中国激进主义的诞生》所引，第138页。
而且对每个政党、商会和利益集团的联盟也是必要的。
一些省一级的政府也通过了宪法，这一趋向最重要的例子，是20年代初
的所谓“联省自治运动”。湖南、四川、广东及其他一些南方省份的这一运
动的领导人争辩说，如果各省能使自己摆脱军阀混战以寻求稳定和自身的发
展，整个国家就将更强大。但在涉及以什么方式达到这一目的时，“关于中
央政府及各省当局各自的权限及各省政权的结构的讨论就没完没了，纷纷引
证1815年的日耳曼联邦、瑞士联邦、美利坚合众国、加拿大、澳大利亚，评
论中国这时颁布或起草的各省的各种宪法，但都是出于技术和法律的观点，
而不是基于中国的现实”。①有几个省草拟了宪法，其中之一（湖南）还在短
期内实行过。但联省运动未将中国从军阀主义中挽救出来。相反，一些军阀
为实行其否定中央政权的策略，兴高采烈地颁布了他们自己的联省宪法。
用什么来解释在诸多的挫折面前，近代中国人对宪法信念的坚持？在近
代西方，如同在中国一样，宪法的效力是不确定的，然而又是必不可少的。
无论在东西方，这一概念都从基本的国民信念中汲取活力。在个人主义的西
方，宪法被视为保护个人权利和调整不可避免的利益冲突的准则。在中国，
宪法被视为凝聚集体力量的当前社会目标的基本声明，也被看作推动舆论、
防止错误的手段。因此，中国的宪法一直被认为易随社会目标的变化而改变。
实用主义也是有吸引力的。对于正力争在世界各国中赢得重要地位的中
国来说，宪法是现代国家的标志的组成部分。宪法为统治者要求承认其合法
性提供了根据。早期共和国的宪法，允许一小部分集团自称他们对权力的竞
争是合法的，而革命力量（国民党、共产党、学生、工会）的干扰则是不合
法的。这些集团可以在忠于宪法的必要性上达成一致，而又允许他们自己在
宪法条款的含义上经常争吵。
总之，不论在中国还是在其他地方，也不论在民国初期还是以后，对宪
政的赞同似乎有两个原因：对宪法为杰出人物带来直接便利的实用主义评
价，对宪法使国家变强的能力的信心。这种赞同相当真诚，人们在1916—1928
年间费了大量精力去草拟宪法，争论条文，谴责对手违背宪法，祝贺同盟者
恢复宪法。另一方面，随着1916年后派别冲突的每一次循环，政治家立宪花
招中的谎言明显增加，民众对民国政权的支持相应下降。最终结果是使自由
共和国的观念信誉扫地，并产生了一系列权力主义政权中的第一个，即国民
党的国民政府。从一定意义上说，晚清的君主立宪主义者已赢得了一分。关
于训导的概念，而不是君主政体本身，是他们争辩的中心；自1928年起至今
日，中国的政府一直受这个或那个列宁主义式的政党监督，目的是避免重现
民国初期的混乱。
① 让〓切斯诺：《中国的联邦制运动，1920—1923年》，载杰克〓格雷编：《近代中国对政治体制的寻求》，
第123页。
宪政的社会和思想根源
在1920年左右，4亿中国人中只有一小部分知道或关心宪政，处于能够
试图将信念付诸实施地位的人就更少了。政界名流的利益和观点，可在某些
方面解释立宪主义信念的号召力。
国家政治名流中最有权势的人，是前清的官僚。对他们来说，宪政就是
沿着西方路线现代化。他们中的大多数人不是主动地赞成推翻满族朝廷，但
只要能保住他们的行政优越地位，他们也不加以妨碍。他们压倒一切的目标
是强大的中国，他们的榜样是西方国家和日本。在那些国家里，宪法和国力
看上去显然有着联系。
后来成为民国领导人的晚清官僚，可大致分为三个年龄组。①生于19世
纪60年代的人属于袁世凯（生于1859年）这一代。他们的正规教育是为准
备国家考试而受的儒家经典的教导，但其中一些人也受过专门技术教育、外
国或新式教育。这一年龄组中的大部分人在1895年败于日本及1900年义和
团惨败后，才勉强接受了宪政，或者在1911年才把宪政作为既成事实接受下
来。他们对立宪共和国的支持一直是不完全的（他们这一代是几次复辟清朝
的阴谋的主要支持者），他们的领导方式是独断专行，个人至上的。
70年代出生的一批人，更普遍地经历过新式教育。但正如前一组人那
样，在他们接受了相当多的经典熏陶后，在他们一生的较晚时期才出现新学。
中国的新式教育仍有主要的传统内容，特别是在基本的社会和政治准则方
面。留学生多出身于和现状有利害关系的富有之家。由于这些原因，70年代
出生组中的许多人具有与前辈一样的政治保守主义观点。另一方面，日本及
西方的技术和政治文化对他们更多的熏陶，使他们能更容易地管理共和政
体，并在诸如铁路经营、金融和对外关系领域中发挥行政领导能力。这一年
龄组为早期民国政府输送了大量内阁阁员。
对80年代出生的人来说，纯粹的经典教育再也不实用了。在以经典课程
为根据的考试于1905年被废除后，那些以应考的经典学识而开始他们的学业
的人不得不改变课程。渴望政府职务的年轻人，现在必须接受国内新式教育，
或出国留学，或两种教育都接受，以为自己做准备。出国留学的人大多数去
了日本。从中国各地来的学生，在国外组成了学生团体，他们组织俱乐部，
办报纸，组织政党，用广泛吸收了西方和日本思想的难懂的混合语进行热烈
的辩论。他们倾向于抛弃中国传统，照搬外国的思想和社会潮流，采取“中
国一无是处，西方一切都值得仿效”①的观点。
70年代组的人和80年代组的人之间，在精英政治教养方面存在重大区
别。正是较年轻的一代产生了五四运动的上层领导及中国共产党相当大的一
批最老的领袖。当然，在老官僚庇护下被选进清代官僚机构的那些年纪较轻
的人，不像后来成了共产党的同龄人那样激进。但是因为他们比年龄更大的
人，对共和的理想有更好的理解，也承担了更大的义务，他们成了对共和国
缺点的主要内部批评者。如果80年代组的人与60年代组的人一样对共和怀
有矛盾心理，对他们来说，那也不是出于共和可能搞得过头的看法，而是出
于觉得它的成就常常不够大。
① 关于支持以下主张的例证，见内森《北京1918至1923年的政治斗争》，第13页。
① 汪一驹：《中国知识分子和西方，1872—1949年》，第147页。
早期共和政体的全国性政治名流的另一重要组成部分，是新行业的成员
——教育家、律师、工程师、报人、现代商人和银行家。报纸、高等学校、
法院、银行及其他专业化的新机构，需要经过专门训练的人员，国外教育和
新式教育提供了这样的人员（见第11卷第10章）。为使新兴的行业能自行
调节，晚清的改革要求成立行业协会（法团），如商会、律师协会、银行家
协会等，从而推动现代趋势。因为行业协会承担着半政府的职能，所以这些
行业的人逐渐被看作对公众事业有合法发言权的名流的一部分。他们与全国
政府之间正式或非正式的合作关系，与一贯由绅士享有的合作关系相似。就
20世纪中国的中央政府而言，他们的确在某种程度上逐步取代了拥有土地的
名流，成为新成员的来源及“舆论”根源。当突然发迹的拥有土地的名流和
军事名流，在地方一级与旧绅士竞争时，专业人员已在国家一级成功地树立
了自己的地位。但是新出现的城市中产阶级中不那么富有、也没受过那么好
教育的那些阶层——小商人、工匠、学生、职员——则被排除在正统社会的
名流概念之外。
在新的专业人员中，职业政治家起了特别突出的作用。从1900年起，东
京的中国学生团体证明是产生大批新手的场所。学生们在这里阅读关于民族
主义和革命的文章，结识当时的党人和革命者。有些人愿意放弃官僚生涯，
仿效这些政治活动的新典范。他们在梁启超宣传、鼓动在清廷之下制定宪法
的道路与孙逸仙为建立共和国的革命而成立秘密组织的计划之间作出选择。
1909年省议会的召开及1910年全国议会的召开，为许多政治家在这一
体制中求得他们的前途提供了机会。典型的晚清省议员，年轻（平均年龄41
岁），富有，出身绅士阶层，1/3的人在中国或海外接受过现代教育。①尽管
这些议会与民国的议会一样，包括官僚、专业人员、商人、地主，等等，但
职业政治家占优势，调子由他们定。
职业政治家未曾在官僚机构中服务这一事实，使他们在早期共和政治活
动中有被长期贬抑在外围地位的趋势。官僚和前官僚，通常是军人，占据了
民国的最高职务。上述意义的职业政治家中，很少有人担任过内阁阁员，没
人当过总统（除孙逸仙曾短期担任过此职）。在议会会期之间，政治家们不
得不充当主要官僚派系的中间人、掮客和盟友。只有在议会开会并且有可能
为扩大议会权力而进行斗争时，他们才处于舞台中心。
宪政符合前官僚及专业人员的利益，因为它给他们合法的政治职务，而
又不使政治舞台向低于他们的集团开放。但除此以外，宪政在世纪交迭之际
及进入20年代以后，对许多中国人也具有启迪思维的意义。首先，西方专家
的自信给他们留下了印象。为中国政府当了几年宪法顾问的约翰斯〓霍普金
斯大学政治学教授韦罗璧写道：“折磨中国人的政治动乱……主要不是由于
普遍缺乏维护自治或政治监督的代议制方案的能力，更多的是因为他们一直
试图在基本上不完善的宪法下管理他们自己”。①
这种看法具有20世纪20年代西方政治学的特色，它落在了肥沃的中国
知识分子的土壤上。西方的声望和自信、中国某些集团想通过向西方国家看
齐以取得国际社会承认的愿望，以及立宪政权在成为世界强国方面的显著成
① 张朋园：《清季咨议局议员的选举及其出身之分析》，《思与言》，5。6（1968年3月），第1439—1442
页。① 韦罗璧：《中国的立宪政府：现状与展望》，第33页。
就，这些仅仅是仿效西方的较明显的动机。科学主义也是中国思潮中的一种
时尚——对现代科学的机械论的说法能解决人类问题的功效的信心。正如“科
学”马克思主义在西方及中国的吸引力部分地在于它所宣称的与科学征服自
然的能力的联系，现代“政治学”也自称具有同样的第二手超凡魅力。就像
几年后的马克思主义一样，立宪主义似乎通过科学地设计的民主，而把陈独
秀所说的德先生（民主）与赛先生（科学）联系起来了。
更根本的是，对宪法的信念与中国对意识在行动过程中的支配作用的根
深蒂固的信念是一致的。孔子曾经主张，想统一帝国天下的统治者必先“诚
其意”，明代有影响的新儒学家王阳明曾指出：“知是行之始，行是知之成。”
孙逸仙则简明扼要地说：“能知必能行。”②也就是说，如果对如何干一件事
情有了坚定的意识，实际干这件事情就相对地没问题了。相应地，如果干错
了一件事，解决的方法是纠正干事人有意识的思想。将宪法条款看成国民有
意识的思想所“知”的东西，立宪共和国就没有不成功的道理。如果共和失
败了，原因不是对其原则的掌握和支持不够，就是宪法文件本身有缺陷。
如果坚守这种“唯意志论”传统有助于使宪政似乎有理，那么预期它对
国家富强会有贡献便使它无疑具有吸引力。在中国人眼中，宪法的作用是将
个人利益与国家利益联系在一起，从而激发人民为国家的目标作出更大的努
力，发挥更大的创造性。许多中国思想家认为，旧中国的麻烦在于人民的被
动性与狭隘的自私性。相反，在现代社会中，由于人民是统治者，他们将全
心全意地献身于国家。“万其目，一其视；万其耳，一其听；万其手，万其
足，一其心；万其心，一其力；万其力，一其事，其位望之差别也万，其执
业之差别也万。……心相构，力相摩，点相切，线相交，是之谓万其途，一
其归，是之谓国”。①这种作为供能器的宪法的主旨，在保罗〓科文的意译文
字中，与孟子的概念联系在一起：“得道者多助”、“仁者无敌”。②宪政可
以被看作这样的“道”。它可能获得的大众的支持将是中国富强的关键。
② 孔子语引自内森：《北京1918—1923年的政治斗争》第21页。王阳明语引自戴维〓S。尼维森：《王阳
明以来中国思想中的“知”与“行”问题》，载芮沃寿编：《中国思想研究》，孙逸仙语引自邓嗣禹与费
正清编：《中国对西方的反应：1839—1923年文献概览》，第264页。
① 梁启超语，引自张灏：《梁启超和中国知识分子的转变，1890—1907年》，第100页。
② 科文：《王韬对变化中的世界的看法》，载费惟恺、罗兹〓墨菲、芮玛丽编：《近代中国史入门》，第
160页。
北京政府
在1916—1928年时期的大部分时间内，北京政府在1912年临时约法的
基础上进行工作。虽然临时约法的缔造者打算把主要权力给予内阁，但它含
混不清，足以助长总统、总理和议会之间的不断争执。
总统由国会选举，任期5年，有象征性的职责，有可能具有国家元首的
声望；他的品格和派系的支持决定他能否将象征性的职责转变成实际的权
力。内阁应该“协助”总统，管理各部，副署总统的命令和法规，在国会中
回答质询。内阁通常由各派系分得职务的人组成，实际上很少发挥决策机构
的作用。尽管总理缺乏专门规定的宪法权力，但是通过他在挑选内阁并引导
国会批准内阁方面的作用，通过他自己一派的人控制一些要害部门，如陆军、
财政、交通和内务等部，他有时能够控制政府。最后，国会由众、参两院组
成，议员任期分别为3年和6年，它不仅有权选举总统、副总统，批准内阁，
还有权批准预算、条约和宣战，有权质询和弹劾。由于经常性的派系倾轧，
以及在中国政府中起相对陌生的作用，国会除了默从或阻挠，很少有能力做
更多的事情。表37列出了民国初期的国会及其他国家级立法机构。
在临时约法下，国会的主要任务是起草永久宪法。在若干年内，连续几
届立法机构都为此任务而工作，回到了在清末的辩论中及在袁世凯统治时期
中提出的许多问题——中央集权与地方自治、立法权力与行政权力、广泛的
政治参与与有限的政治参与（见第4章）。在1913—1914年的会期中，花费
了大量的时间准备宪法草案，在1916—1917年的会期中，这一工作又继续进
行。1917年，同时成立了两个政府，一个在北京，另一个在广东，都声称要
执行临时约法，并且都在制订宪法草案。最后，原来的那个（或称“旧”）
国会于1922年再度召开，它产生了1923年10月10日的“曹锟宪法”（因
由曹锟总统颁布而得名）。1924年的一次政变将曹锟赶下台后，一份临时文
件《中华民国临时政府制》取代了那份宪法，同时召集宪法起草委员会再作
努力。1927—1928年张作霖政权为自己准备了一份替代宪法的文件，
表37民国初期国家级的立法组织
名称日期注释
各省都督府1911年11月30日—先在武昌，后在南京召开，都督的代表们
代表联合会1912年1月28日为组建新共和国采取的第一个步骤。
临时参议院1912年1月28日—
1913年4月8日
在南京召开，迁到北京。制订《临时约法》。
第一届（旧）
国会第一次
会议
1913年4月8日—11月13日袁世凯驱逐国民党议员后解散。
政治会议1913年12月15日—1914年3
月18日
袁世凯为取代国会而召集。开始时称政治会议。
约法会议1914年3月18日—6月5日袁世凯召集以起草新约法。
参政院1914年5月26日—1916年6
月29日
在新约法指导下，暂时行使立法职能。
第一届国会1916年8月1日—
第二次会议1917年6月12日
袁世凯死后旧国会恢复；张勋复辟过程中解散。
第一届国会1917年8月25日—
“非常会议”1922年6月16日
为抗议选举新国会的计划，许多旧国会议员在
广州重新开会。这一会议以后移在昆明和重庆
召开。
临时参议院1917年11月10日—段祺瑞为制订新国会法而召开。
1918年8月12日
安福国会1918年8月12日—1920年8
月30日
直隶…安福战争后解散。
“新新”国会（1921年夏）根据徐世昌的命令，11个省举行众议院选举，
但其他各省未选举，此届国会从未召开。
第一届国会1922年8月1日—
第三次会议1924年11月24日
恢复旧国会1917年的体制，排除1919年选入
“非常会议”的新议员。
善后会议1925年2月1日—4月21日段祺执政府为解决悬而未决的国内问题而召
开。
临时参政院1925年7月30日—1926年4
月20日
临时立法机构，在一次政变中解散。
国宪起草委
员会
1925年8月3日—12月12日制订一份新宪法草案，从未生效。
资料来源：刘寿林：《辛亥以后十七年职官年表》，第486—487；内森：
《北京1928至1923年的政治斗争》，第183页。
名为《中华民国军政府组织令》。
在北京政府行将垮台时，它曾宣称自己是正统的，即使在一个越来越受
到混战的军阀们控制的国家里，正统性也使它占有