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征收足额的进口税。在海关缴纳所列的进口税的一半即可取得过境证，这些货物就可运至目的地，沿途不
必再缴厘金税。出口或运至另一个条约港口的中国货物，被征收足额的出口税；如果转运到第二个中国港
口，它们要另付等于出口税一半的沿海贸易税。从内地运至某个条约港口再运往国外的中国货，如要取得
免缴沿途厘金税的出口过境证，应由海关征收等于出口税一半的过境费。见斯坦利〓赖特：《中国争取关
税自主的斗争，1843—1938年》。1876年的烟台条约把领取内地过境证的特权扩大到给中国国民（实际上
在1880年实施），但北京直到1896年才同意把出口过境证发给中国商人。关于详细的海关手续的指南，
见中国海关：《上海海关工作程序手册》。
执时，与外国领事打交道的是税务司，而不是监督。但是监督指派他自己的
书办（1912年以后改称录事），通过这些人，他能够逐日地了解税收的情况。
港口50里范围内的本地关卡由税务司管理，其税收送交作支付赔款之用，但
是有关办公人员和日常业务的事务，税务司被责成与监督会办。50里范围以
外的关卡只由监督管辖。
在1911年10月以前，总税务司及其税务司实际上并不在几个条约港口
征税，也不把税收存银行和汇走。总税务司通过其税务司，只负责确切地确
定关税和向中国政府报送征收数额的准确的会计报表。中外商人直接向批准
的海关官银号缴税，这些银号完全是中国人办的，通常由监督选定，而关税
收入的安全，监督则要向帝国政府负责；他们的帐目要与外国税务司报送的
报表核对。在1911年10月武昌起义、中央政权在中国的大部分地方崩溃（其
中有许多清朝指派的监督，因担心自己个人的安全而离职的情况）以后，这
个制度发生了激烈的变化。由于担心各省的革命领袖将扣押保证用来支付外
债和庚子赔款的税收，在向北京宣布独立的几个省的港口的税务司，为了缔
约列强的利益，直接控制了税收并把它存入银行。这些安排被1912年2月正
式掌权的共和政府不得已地接受了，并在一份北京外交使团强加给中国政府
的协定中表达了出来。这份协定的条款，规定组成一个上海各国银行总董联
合委员会，以监督支付以关税作保证的外债以及庚子赔款；并委托总税务司
征收各港口的关税，把它汇到上海和存入外国的看管银行，“以作归还该项
洋债及赔款之用”，并根据委员会决定的先后顺序，负责归还到期的借款。
这里应该指出1912年协定中的两点内容，在南京政府成立前这两点一直
有效。直到1921年，缔约列强有权决定在偿还外债之后，是否有“净存税项”，
并有经其批准后才能将任何资金交给北京政府的权利。它们对可以产生的净
存税项的估计是谨慎的，使历届北京政府都不满意，但无可奈何。此外，原
先由中国的银行掌握的中国政府的巨额资金，此时存入上海的三家外国银行
——汇丰、德华（1917年中国对德宣战前）和道胜（1926年它清理前）。在
及时付给利息的同时，这些银行总是存有巨额存款余款，使它们能够经营其
他商业，而且在偿还外债时，它们从处理必要的货币兑换的业务中，赚取巨
额利润。
海关收入的第一个用项，是海关的薪水和业务支出。这项费用由中国政
府和总税务司直接商定，1893年定为每年3168000海关两，此数保持不变，
直到1920年才增加到5700000海关两。此外，各监督办公室的维修每年花费
将近40万两。据报告，1898年的收入总数为22503000海关两，1920年为
49820000海关两。因此，这两年的征税费用——不包括银行总董的佣金以及
在征收和汇纯收入时可能产生的兑换上的亏损——分别占总收入的15。9％
和12。2％。1898年，895名外国员工和4223名中国员工（包括在邮政部门
的24名外国人和357名中国人）的办公费，平均每人为619海关两。到1920
年海关员工有1228名外国人和6246名中国人（邮政人员已在1911年从海关
分出），这反映了在这中间的20来年，许多新港口已被开辟为商埠。1920
年办公费平均每人763海关两，收入增加，缓和了业务扩大而引起的财政紧
张。
海关的中外员工被分配到海关三个部门——税务部、海务部（成立于
1865年）和工务部（成立于1912年）——之一去工作。海务部负责测探沿
海和内陆的水道，操纵灯塔和灯船，修理浮标和指向标，维修港口和维持那
里的治安。到1911年，它建成132座灯塔、56艘灯船、138个浮标（其中许
多有哨声和煤气照明）和257个指向标（主要在长江和西江）。工务部负责
和修理海关的房屋和财产。但是，海关的中心当然是税务部。
税务部的人员分属三科：内班、外班和港务科，每个科又分成“洋员”
和“华员”两部分。每个港口的内班是海关的行政部门，负责行政和会计。
它由一名税务司领导，税务司又由一名副税务司和四个级别的助手协助工
作，他们全由总税务司指派、提升、分配和调离，总税务司仅向税务处通报
各项任命。前面谈过的尊敬的罗炳生曾经设想成立一个“中国真正土生土长
的……教会”，赫德与他一样，也不止一次地重复他在1864年备忘录中所表
达的意图，大意是外国的税务司署“在它产生了一个取代它的、并同样诚实
和有效率的本地行政机构时，将结束它的工作”。①但是，事实上在他担任总
税务司的时期，没有一个中国人当上即使是内班的最低级的帮办。他曾经一
度想过，掌握一定程度英语说写能力的同文供事，可能最后被补充为那一级
的帮办。这些供事
表351915年的税务部内班
英美法德俄其他欧洲人日华总计
总税务司1———————1
税务司23335342—43
副税务司11134—3——22
帮办76114171037*3260247
杂务10122—2——17
医务人员31552—33958
同文供事———————627627
见习＋———————3333
录事———————350350
文书和抄写员———————110110
教员———————77
收帐员———————1010
总计15221173013493712061525
非华人总计319
*包括一名朝鲜人
＋有海关临时级别的海关学堂毕业生
主要是教会学校的华业生，他们的中文教育可能是不够的；总之，这是
作为理由反复提出的阻碍他们取得更高官职的一个缺陷。赫德还能引用北京
高级官员反对提升这些供事的事实，由于他们的教会学校背景以及他们基本
上是南方人，反对是不足为奇的。人数最多的是广东人，其次是江苏、浙江
和福建人。他们通常在大港口通过税务司主持的考试而被录用，他们之被选
用，除了英语能力外，部分地是由于他们懂得几种方言。他们最初主要是口
① 引自赖特：《赫德与中国海关》，第262页。
译或笔译人员，而到赫德去世之时，许多人正在干和外国帮办相同的那种办
公室工作。1908年税务学堂成立，终于提供了一批受过良好训练的毕业生，
从这些人以及最够格的供事中，安格联开始任命一批中国帮办。
书办或录事是监督的会计人员。内班中第三个中国雇员集团是精于中文
文牍工作和书法的文书和抄写员，他们准备税务司或监督与地方官员之间的
一切往来中文公文，也准备报送北京总税务司署再转送税务处的文件。
在1915年，税务部内班人员按职务和国籍的分布情况，见表35。①外国
内班人员，或是由伦敦海关官署为补充占支配地位的英国集团而招收，或是
由几个外国驻北京公使馆直接向总税务司推荐。许多属员是受过大学教育的
年轻人，他们认为，与在本国相比，自己在中国可以得到更多的机会。税务
司的官署受到了一定的压力，以使这些任命与各缔约列强对华贸易的规模成
比例。这可以举例说明：在1895年根本没有日本人，1905年有16名日本人
（全是帮办），1915年有37名日本人（包括两名税务司）。英国人占优势，
反映了一个事实：在1911年全年，用英国船只进行的贸易，在海关总收入中
所占的比率始终没有低于60％。甚至在第一次世界大战中期的1915年，通
过海关结算的中国对外贸易和港口间贸易总值的42％的货物，是由英国船只
运送的。①
从海关业务一开始，赫德就强调税务司和帮办掌握足够中文说写知识的
重要性。新来的雇员应该先在北京进行语言学习，才能分配到某个港口工作。
1884年，命令对所有内班外籍雇员进行强制性的年度语言考试，从1899年
起，没有足够中文知识的人，原则上不得升任副税务司或税务司。任职满三
年而汉语过不了关，或满五年而汉文过不了关的帮办，原则上也要被解雇。
但是对这件事，赫德比他对待属员的其他许多事情更加宽容。作为一个集团，
外籍内班人员只有中等水平的中文知识；许多人从来没有掌握它；少数人成
为杰出的汉学家。安格联在1910年10月对海关提出要求，②结果，更严格的
语言考试和根据语言能力对帮办进行分等的措施，立刻奉命执行，并再次在
1915年详细地提了出来。安格联对结果似乎满意，但是海关人员如同其他的
外国人，精通中文的也很少。
1915年，税务部的外班包括881名外国人和3352名中国人。在全部490
名负责人员——监察长、副监察长（外班的行政官）、验估员、验货员、检
查长、副检查长、检查员和稽查员——中，除14名中国稽查员（他们检查进
出港口船只的货物）外，都是外国人。英国国民又占支配的地位。881名外
国人中，英国人有454名，在57个监察长、副监察长和验估员的高级职位中，
他们占了32个，余下的3238名中国人（译者按：上文是3352名中国人，减
去担任稽查员的14人，应为3338人）为过磅员、值夜人、船员、卫兵、送
① 赖特：《赫德与中国海关》，第903页。
① 萧亮林（音）：《中国的对外贸易统计，1864—1949年》，第201—223页。
② “从收到的关于内班人员的中文成绩的本年报告中，虽然总的来说可以看出中文学习没有完全被忽视，但
它清楚地说明，整个海关关于能力的标准太低；除了少数突出的例外，中文学习不认真。”民族主义在所
在地的出现，要求再加把劲。“为了海关的名声，为了使它继续有用，此时比以往任何时候都更加需要开
始听到责难；对没有足够兴趣去学习雇用他们的国家的语言的那些海关工作人员应予解职……”总税务司
通报第1732号（第2辑）：《中国海关工作文献》，第2卷：《总税务司通报，1893至1910年》，第709
页。
信人、办公室听差、看门人、看守人和劳工。在港务科，40名指挥员、办事
员、技师和炮手也都是外国人（其中英国人29名），而448名中国雇员则担
任甲板船员、引擎室船员和船舱船员。在海务部工作的1239人中，只有少数
中国人担任“行政”职务，这些职务基本上又是117名外国人的禁脔。在小
小的公务部，33名雇员中14名为中国人。总之，6159名中国雇员（外国雇
员有1376人）中，只有很少一部分人担任非低贱的职务。
外班的外国工作人员与税务部的内班人员不同，是在条约港口就地招收
的。在海关的早期，许多人过去是水手和冒险者，试图在中国沿海寻找发迹
的机会。内班人员和外班人员之间社会的背景不同，这种情况一直延续到20
世纪，这在内班人员的薪水、住房、津贴和晋升机会等远为优厚的待遇中，
反映了出来，内班人员被其他外国人视为条约港口精英人物的一部分。①
到赫德离职时，不满情绪事实上正在海关中沸腾，这种情绪不仅是针对
高人一等的优越感而发，而且是对赫德专横作风的一种普遍反应。安格联任
总税务司时的官方通报，在语气上几乎不比他的前任更加温和，但是他确实
解决了一些具体的不公平现象，例如到1920年，建立了退职和退休的制度，
这个行动是赫德长期以来所抵制的。
邮局
除了为清政府服务的古老官办邮政外，中国公众通过大批私营的信局来
寄送邮件，这种信局使用交通能提供的手段为主要城市中心服务。外国列强
已在中国建立了自己的邮政业务。 1896年，帝国建立了自己的邮政机构。
可是在中华民国的最初几年，六个缔约列强仍保持自己的邮局和独立的邮政
业务：英国在12个大城市和西藏的3处；法国在15个城市；德国在16个城
市；日本在中国本土的20个城市、满洲租借地的6处以及满洲的另外23处；
俄国在28个地方，其中包括满蒙的许多处；美国只在上海设立。设立这些外
国邮局的一致的辩护词是，“在华的安全通讯得不到保证”，①这显然侵犯了
中国的主权，因为它们没有条约根据，这类条约在其他方面限制了中国的主
权。虽然中国在1914年参加了国际邮政联盟，从而使1906年国际邮政会议
的实施条例中的某些特定规定（它们为继续在中国设立外国邮局提供了某些
国际法的依据）失效，但是直到1921至1922年的华盛顿会议，缔约列强才
同意到1923年1月撤消它们的邮政。但是，对中国民族主义的这种让步，不
是没有附带条件：在外国租借地（日本人宣称，他们理解为应包括满洲的铁
路区）的邮局继续存在；中国邮政中的外国邮政总办的特殊地位不得改变。
外国邮局与中国邮局在大港口进行竞争，那里潜在的邮政通信量更加有
利可图，而又没有对利润较少的外围地区服务的义务。它们在执行中国海关
章程时的懈怠是有名的，在1914年后曾几次拒绝处理中国邮局发往海外的邮
件。外国邮局最初在19世纪60年代出现，也许是不得已，但随着中国自己
发展了现代的邮政体系，它们的继续存在，在道理上除了作为外国人在华特
① 晚到1919年，代表外籍外班人员的代表团向安格联抱怨说，“‘外班’一词带来的污名已经扩大到海关
以外，在外国社区的所有社会关系中都有反应”，并报告了因以下几方面而“普遍存在的情绪：内班人员
极度看不起外班人员，在纪律争端中外班人员得不到公平的待遇，只代表争端的另一方和税务司的一方……
外班人员的私生活不正当地受到监察长的干涉。”半官方通报第29号，《中国海关工作文献》，第3卷：
《总税务司通报，1911至1923年》，第504页。
① 出席华盛顿会议的日本代表团的声明，引自惠斯特尔〓W。威洛比：《外人在华特权和利益》，第887页。
殊地位的一个标志外，就成为多余的了。这一发展是在海关的推动下出现的。
①在19世纪60年代，海关的邮政作为一项业务，在北京和条约港口之间传送
几个公使馆的函件，从此在19世纪70和80年代，发展了一项向所有用户开
放的使用西方电报线路的邮政服务。在1896年3月它正式改为帝国邮政局以
前，很少与中国人的信局和外国的邮政机构进行竞争，但此后它却不断地发
展。
在新的安排下，帝国邮政局被委托给总税务司管理，他把邮政局作为海
关的一个部门经营。几个港口的税务司也负责他们管区的邮政事务。1898
年，24名外国人和357名中国人，脱离海关而在邮政部门工作。它提出的成
为一个官方垄断事业的要求，是部分地通过管理和限制信局的活动，部分地
通过吸收信局来实现的。1906年，特别任命的邮政专员被分配到上海、广州
和汉口工作，以减轻负担更重的海关税务司的双重责任。虽然邮政局的业务
和人员发展了（1911年有99名外国雇员和11885名中国雇员），它的收入
却多少落在后面。在邮政局与海关分离以前，海关每年需要给它补贴，以使
海关的邮政局能够继续营业。
邮政局和海关在1911年5月分离，当时帝国邮政局转归邮传部管辖，由
前海关邮政局总办帛黎管理，帛黎此时成为邮政会办。帛黎为法国人，1874
年进入海关工作，1901年被任命为邮政局总办，他继续任邮政会办，直到1917
年。他和他的接任者铁士兰都是法国国民，这反映了中国在1898年列强“争
夺特许权”时期，对法国作出的许诺，即中国的邮政，“在选择邮政人员方
面要考虑法国政府推荐的人选”。但是，帛黎作为总办的权力，比海关总税
务司的权力更受到限制，因为他在形式上隶属邮传部的一名局长，以便应付
中国日益高涨的民族主义情绪。虽然在1911年以后，邮政局更是中国政府的
一个部门，而不是海关的（甚至安格联时期海关的）业务，但是在以后的20
年中，北京和各省的许多邮政行政领导职务，仍由外国人担任（开始时他们
从海关调任）。典型的形式是让一名外籍邮政专员领导一个邮区，由华人或
外籍副专员以及华人和外籍助手协助工作。设在北京的总办官署，约有25
名外籍工作人员（总办正式称“副局长”），其他大约75名外国人驻于几个
省。1920年，英国国民约占外国人的一半，法国人占1/4，余下的来自十来
个国家。约30000名中国雇员做分理和发送信件的实际工作。
盐务
中外合办的盐务署是在20世纪而不是在19世纪中期强加给中国的，它
与海关不同，也不如海关重要。
中国除了同意外国发挥有限的咨询和技术作用外，反对它们参与盐务管
理，从而拖延了1912年2月至1913年4月对袁世凯新政府提供善后借款的
谈判的完成。主要的缔约列强——英、法、俄、德、日、美（美国在贷款谈
成前退出财团）——通过六国的银行财团，寻求加强袁世凯的政府，希望它
能够维持中国的统一和保护外国的利益。但是银行家们只能在有足够保证的
条件下答应2500万英镑的巨额贷款。关税收入因为完全用作以前几笔借款和
庚子赔款的抵押，所以在一段不能确定的时期内只能是第二保证；因此北京
政府只能用盐税收入来担保。作为发放贷款的主