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必须征召和供应军队，即使有大量征召的殖民地部队，战争对宗主国的资源仍是沉重的负担。和平时期也必需维持大量军队，守卫帝国，帝国越大，消耗于这方面的宗主国人力越多。帝国还必须得到治理，这可能要占用它一些最优秀的人才。总是不由自主地派出第二等人才去统治帝国，但是如果这样办了，这个帝国就可能垮下来。另一方面，如果派出最优秀的人才，宗主帝国的事务就可能因此遭受损失。一方面宗主国的第二等人才在帝国称王称霸，另一方面殖民地的头等人才在宗主国得以发迹，这种情况在一些帝国中并非不常见。帝国还有助于维护特权制度；士兵在一个帝国里十分重要，军事特权阶级享有一种威望，这种威望是为了履行其职责才保持的。那样多的最大的帝国（如罗马帝国和奥斯曼帝国）都是在它们的士兵的摆布下灭亡的，这并非出于偶然。
经济的增长使得有可能进行比过去任何时候规模更大，代价更高的战争。在原始社会，单是为了提供粮食就需要７０％或更多的人口从事农业，能够参加军队的人数很少。打仗局限于从收获到播种的时期。要不就是军队在很大程度上要靠它在战役中能够掠夺的粮食。要是用２０％的人口就能提供足够的粮食，那就不一样了；那时军队就能大量增加，能从国内的基地得到粮食供应。同时可以有更多的人来制造武器，科学的发展使得这些武器越发令人恐惧。因此战争对原始国家人民的生活影响不大，而在经济高度发达的国家，战争可能消耗掉５０％或更多的资源。
有时有人认为，战争刺激经济增长。在有限的限度上情况可能如此。战争可能产生某些有益的发明，但是根据内夫教授的研究，由于战争而产生的有益的发明的数量是非常非常少的。战争可能促进工业的发展，工业的发展在任何情况下都是可取的——如举英国为例，在对拿破仑作战期间，促进了钢铁工业的发展，在第一次世界大战结束以后，促进了化学工业的发展，在第二次世界大战中，促进了电子技术和喷气推进的发展；但是战争往往也同样造成专门供应战争的工业部门的过度发展和持续几年的失业。战争还使企业家能因通货膨胀而获得利润，其中有些用于固定资本形成，但是战争对资本形成的净影响通常是使资本形成在战争期间减少。还有对外投资和黄金的损失，不得不用它们从中立国购买供应品。财产遭到破坏并不总像可能预计的损失那样大；因为财产不管怎样总是要折旧的，或早或晚总得更新，所以主要的代价是那种加速折旧的财产。如果在战争期间能够利用闲散资源或在战后补偿折旧，战争的代价也不像想象的那样大。美国就是在这方面的一个突出的例子；第二次世界大战结束了历时１０年的停滞局面，产出增加得那样快，以致能打这场战争而不降低老百姓的生活水平。另一方面，即便不爆发战争，美国的经济大概迟早也会复苏，因为美国住房和其他资本的折旧或早或晚会引起新的投资景气。打一场战争可能是为了得到市场，但是，同样可能导致失去市场。从两次世界大战中，得到市场的主要是美国，它在第一次大战期间额外得到了世界制成品贸易额的８％，在第二次大战期间额外得到了９％，持久地保持了它的收益。最后，由于在战场上损失了年轻一代中的一些最优秀的人才，经济也可能受到损失。法国人就是这样解释他们在两次世界大战之间在政治和经济上缺乏活力的，这可能有些道理。
战争的经济代价无疑是很高的。为补偿这些代价，可能要用从征服当中获得的任何好处。当代的反战宣传认为这些是无足轻重的，但是并非总是这样。征服者可以得到富饶的土地，或者奴隶，或者受益匪浅的通商特权。即使他们不过在先前一片混乱的地方恢复秩序，他们和任何其他人也能从随之而来的贸易发展中得到利益，他们所得利益要比战争的代价多得多。近乎势均力敌的双方之间在集权主义基础上所打的现代战争，其代价肯定比每一方所得的利益都大，但是并非打所有的战争都要付出这样大的代价，或者都是这样一无所获。富有进取精神的国家打一场短促的速决战（１８７０年的德国，１８９８年的美国，１８９４年的日本），可能干出看来是用相当少的代价取得重大收获的事情。
最后，那些挥舞战刀的人终将死在战刀之下。实行帝国主义可能在两三个世纪或更多的时间内使你在奴隶、贡赋或贸易方面得到很大的利益，但是它将为自己带来复仇者。在帝国内部，被统治的各国人民迟早要起来反抗——如果他们受到的待遇好一点，起来反抗就更早，因为那时他们在经济和文化方面会大大受益，并且会更快地对他们所处劣等地位感到不满。在最开明的帝国内，劣等地位多少消失一些，人们会看到来自远方属国的人在宗主国一些最高的职位上任职，但是即使这样也从来不足以把一个帝国的各族人民团结在一起；地方民族主义的离心力总是要把帝国弄得四分五裂。
然后长起来习惯于以行政管理、商业、旅游业和宗主国生活中其他职业谋生的宗主国各族人民，发现很难使自己适应一个工农业的新世界。或者，甚至在附属国人民脱离之前，帝国可能已被外部敌人毁灭了。帝国愈大、愈富裕，一无所有的国家对它愈妒忌。它们联合起来对付它，从各个方面把它围困起来。帝国的防务费用越来越增加。帝国的战争次数越来越多，到头来一无所获，因为战争纯粹是防御性战争，即便取得胜利，也得不到新的土地或特权来抵销战争的代价。帝国的人民会失去信心，甚至会对他们自己有没有权利统治这么辽阔的一片地区提出疑问。这时帝国由于屈服于内外压力而解体就只是个时间的问题了。
有些人怀疑一个帝国在经济上是纯受益者，他们有时也认为最幸福和最繁荣的国家是那些背后有帝国作后盾的国家。它们是幸福的，因为它们有过去的荣誉可以回忆，知道这比在展望光荣的未来时感到心恢意冷要好一些。但是它们不一定更加繁荣。瑞典是繁荣的，西班牙则不是。土耳其在失去它的帝国并开始照顾它自己的事务的时候，它得到了新的生机。荷兰是加入前帝国行列最晚的一个国家，谁能够说它将枯萎下去呢，还是将在经验中找到新的活力呢？
＇英＇阿瑟·刘易斯《经济增长理论》
第七章 政府
政府的行为同企业家、父母、科学家或牧师的行为一样，在促进或阻碍经济活动方面起着重要的作用。但是，由于政治偏见，要对此得出一个正确的看法则比较困难。一方面，有人不相信个人的主动性，一味夸大政府的作用。另一方面，有人不相信政府，一味夸大个人主动性的作用。双方都可以引经据典。如果没有高瞻远瞩的政府的积极推动，没有一个国家能够在经济上取得进展，尤其是英国，它成为一个伟大工业国的基础是由自爱德华三世起的一批高瞻远瞩的统治者奠定的；美国也是一样，它的政府，不管是州政府还是联邦政府，在组织经济活动方面始终起着巨大的作用。另一方面，说明政府干预经济生活造成不良后果的例子很多，因此很容易提出种种警告要人们提防政府参与经济生活。聪明人不会去争辩取得经济进展是由于政府进行活动的缘故还是个人发挥主动性的缘故；他们知道，这是由于两个方面的缘故，他们只想提出这样的问题：两者作出什么样的贡献才是适当的贡献。
政府可能会由于做得太少或做得太多而遭到失败。本章的前两节考虑的是政府能做些什么有益的事情来促进经济发展。最后一节谈的是政府行为不当如何妨碍增长或者带来停滞和衰退。
第一节 企业的体制
在本节中，我们谈的是政府和整个经济之间的关系。下节具体谈到公共经济部门；因此，本节比较侧重谈与私营部门的关系。
（一） 政府的职能
政府在许多方面的活动是同经济增长有关的。我们认为，政府的九种职能如下：维持公共事业、影响态度、确定经济制度、影响资源使用、影响收入分配、控制货币数量、控制波动、保证充分就业和影响投资水平。在前面几章中，当我们在比政府活动广泛得多的范围内谈及这些问题时，我们已经谈到过这些问题了。因此，在下面几段中，我们只需对有关问题作一总结。
第一，公共事业。政府的主要职能是维护法律和秩序。除此之外，随着时间的推移，又增加了其他公用事业——公路、学校、公共卫生、调查、研究等等，项目还在不断增多。与这些对内职能并列的是政府与其他国家政府关系中的对外职能——保护公民、缔结条约、宣布战争等等。关于公共事业，无需说得很多，因为在本章的下一节中将谈及这些问题，在本节中，我们只谈政府和私营经济部门之间的关系。
第二，态度——对工作、节约、家庭规模、外国商人、收入差别、等级制度、社会流动、赚钱、视牛为神物的现象和新技术的态度。我们已多次看到，经济增长在多么大的程度上取决于社会采取一种有利于经济增长的态度，而不是采取一种不利于经济增长的态度。政府在决定这种态度方面起着重大的作用。诚然，政府受到舆论的限制；它们不能远远走在舆论之前。也不能远远落在舆论之后。但是，同样正确的是，它们对舆论有导向作用。著名官场人物的言论和文章，加上立法机构采取某种行动或拒绝采取某种行动的决定，是造舆论过程的一部分。某些国家的政府与别的国家政府相比在制造舆论或违背舆论方面的活动余地大一些，其原因是它们的人民或者对它们更为信任，或是对它们更为害怕。
在这种情况下，政府行使领导职能。它们与社会上的其他许多人——牧师、报纸主编、工会领袖、教师及其他讲话有份量的所有人——共同行使这种职能。在稳定的社会中，政府干预的事情极少：它愿意让牧师去对出生率发表意见，或者让科学家去对人造肥料发表意见，但是在迅速转变的社会中，政府对任何事情都不能掉以轻心。由停滞走向经济增长的社会在生活的各个方面——宗教、阶级关系、伦理、家庭生活等等——都会出现紧张，因此政府领导人对各种问题，即使不去规定法规，也得经常发表看法，而在比较稳定的社会中，政治家们愿意把这类问题交给其他机构去处理。也正是由于这个原因，在一次革命（不管是暴力革命还是和平革命）以后，新政府通常随即在生活的大多数方面——教会、报纸、法律、专业、军队、银行、大学、工业等等——将旧领导人撤换，而代之以政见相同的新人，因为只有这样，政治家们才能放心地去再次只管理他们“正常的”事务，因为他们知道，在其他方面，会朝着他们所赞成的方向引导舆论。革命者如果不把革命扩展到每一个主要的社会机构，就休想达到他们的目标或者保住政权。
下面谈谈经济制度。每一个政府都必须表明对这样一些问题的态度，即它赞成大规模还是小规模企业、竞争还是垄断、私人企业、合作社还是公营企业，以及它的态度靠法律还是靠行政行动来支持。它还必须使法律条文既公平，又富有鼓励性。因此，法令全书载有有关合同、土地所有权、公司、合伙、合作社、工会、垄断及家庭财产的详细法律。还有一套行政机构来管理或帮助（以资金或咨询来帮胁）私人机构：反托拉斯机构、合作部门、农业推广机构、政府信贷机构等等。在所有这些问题上，尚未出现经济增长的国家的法律和惯例往往不适合于经济增长。因此，在经济发展的初期，花许多时间来为经济增长创造比较合适的新的法律和行政机构是大有裨益的。
需要由政府来影响资源的使用，因为决定资源使用的主要因素价格机制所产生的结果并不总是为社会所接受。我们已经碰到过好几个这样的例子。例如，保护资源的问题（第三章第三节（三）和第六章第一节（二））；个人使用土壤、水、森林或矿藏地层的方式可能被认为过于浪费，或者政府希望开发某些基本资源——例如，整个江河流域——的方式可能需要它在整个地区对土地的使用加以控制。与此有关的是通过区域划分活动控制土地使用的整个问题；如果要使城镇象样地发展，使工作区、住宅区和文娱区适当分开，这在城镇中尤其重要；但是，在乡村，也需要在某种程度上划分区域，以防非农业活动侵占过多的肥沃土地；还需要对工业的地点有所控制，以防过于集中、过于分散和出现萧条地区（第二章第二节（二）和第四章第一节（三））。还有普遍存在的过分专业化的问题，从而使得限制某些活动（例如对有成为单一经营危险的出口作物征税或对公路运输颁发许可证）或以保护、补贴等方法来鼓励另一些活动（例如工业化）看来可能是可取的。有些国家的政府为了改变消费格局还直接控制资源，例如它们限制生产或进口奢侈品或者它们对生产牛奶进行补贴，而另一些国家的政府则通过影响收入分配来间接影响消费。
收入分配使欠发达国家遇到的问题特别困难，因为它们希望既要做到平等，又要富有刺激性和实行高度节约。经济增长要求对有技能、从事艰苦劳动、受过教育、承担风险和愿意负责的人的报酬有适当的差别。经济增长还要求在增加的国民收入中，应有适当的部分作为储蓄，而不是落入那些把收入用于消费上的人的腰包。收入最低的阶级——非熟练工人，甚至也许还有农民——不属于其收入增加有利于经济增长的两类人；如果只考虑差别和储蓄，那么与其他阶级的收入相比，他们的收入就不得不减少而不是增加（见第四章第二节（二）和第五章第二节（二））。另一方面，在那些地主不作什么生产性投资的国家里，惩罚地主对增长不会有多大作用。但是，惩罚赢利可能会严重阻碍增长，因为这会使人失去投资的积极性，也会使公司失去进行新投资的资金。因此，作出通过税收来收取大量利润的决定会产生严重后果。如果国家把收入花在扩大穷人的消费上，结果会降低储蓄率，利润税收应当用于生产，用在教育和资本形成上。第二，应通过政府金融机构，比如开发银行，把一部分收入留出来用于为生产性企业提供资金。第三，如果要减少刺激，政府本身必须率先建立新工业，在肯冒大风险的刺激太小的情况下，必须更加愿意保证获得适当的收入。在欠发达国家觉醒的时候，它们看到的是这样一个世纪：人人都愿意同时骑两匹马，一匹是经济平等的马，一匹是经济发展的马。苏联已经发现，这两匹马不会朝一个方向走，因此，已放弃其中的一匹马。其他欠发达国家也必须作出自己的选择。
如果货币全部是由贵金属制成的，政府无需控制其数量，虽然，为了保证其纯度，可控制钱币的铸造。但是目前，货币通常是由实值低于面值的材料制成的，所以如果政府对货币的数量不加控制，私人就会大量铸造，以致物价飞涨，直至每个钱币或每张纸币的票面价值与实值相等时为止。如果货币是由纸张或贱金属制成的，对其数量必须严加控制。可采用自动的制度加以控制。例如，在实行金本位制的情况下，中央银行发行的货币量由它掌握的黄金量决定。在英国的殖民地货币制度中，银行或货币机构发行的纸币必须以同样数量的英镑证券为后盾。另外，对货币数量可能不是实行自动控制，而是有意加以控制；这就是说，政府有权根据自己的判断发行或收回货币，而不管是否有黄金或证券作为后盾。同样，作为工业国家最重要的货币的银行存款量可由各银行自行决定，或者由中央银行以某些自动规则加以控制，或者由政府实际上根据自己的判断通过中央银行加以控制。根据判断控制货币数量很难做得十分明智得体。在有记载的历史上，由于政府对这种判断力使用得不明智，许多国家一再吃苦头，所以普遍使用自动控制制度被认为是１９世纪的一大胜利。但是，２０世纪出现的战争、大萧条及政府权力的增大葬送了自动控制制度，当前流行的做法是由政府根据判断控制货币数量。在明智的政府的手中，根据判断控制货币量具有很大的优点；但在软弱、腐败和不明智的政府手中，这种方法同样可以造成很大的危害。
工业国家目前之所以喜欢采用根据判断进行控制的方法的主要原因之一是，可以利用货币量的波动来推销经济方面的其他波动，从而使经济制度更加稳定。大多数国家的政府已接受了这样一种意见：它们的职能之一是增加稳定。我们在第五章第三节（三）中已提及这个问题，因此在这里，对工业国控制波动无需赘述了。在前面的论述中，我们还看到，欠发达国家的主要波动是由它们无力控制的世界贸易额的波动引起的。它们所能做的充其量就是减少这种波动对它们的国内经济的影响，办法就是防止国内价格像外贸价格那样波动和在繁荣期间建立能帮助它们度过萧条期的外汇储备。这是一个难以活动的领域，因为谁也无法预料未来的价格情况如何。尽管如此，大多数欠发达国家在自我保护方面可以比现在做得更好。
工业国还根据判断控制货币供应量，因为它们已接受了在本国经济中保证充分就业的义务。但是，就它们而言，这主要是一个解决波动的问题。另一方面，在欠发达国家，失业的主要原因是缺乏人们借以劳动的资源。这只有靠资本形成才能解决，因为资本形成会增加新资源或者使现有资源（例如土地）更为有用。因此，就业问题是同经济发展的所有问题并存的。根据判断控制货币供应量只有有助于资本形成才有意义。正如我们在（第五章第二节（一））中所看到的，在某些情况下，可以用设立信贷来促进资本形成；在另一些情况下或者为不适当的人所掌握，设立信贷只会产生通货膨胀的弊端，而不会带来好处。
下面再来谈谈某些政府所承担的职能�