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般性的形式规则约束自己以防专断。当人民的实际需要出现时，计划当局必须预为
准备，然后必须在这些需要之间进行有意识的选择。计划当局必须经常地决定那些
仅仅根据形式原则无法得到答案的问题，并在做出这些决定时，必须将不同的人们
的需要区分出尊卑轻重。
当政府要决定饲养多少头猪，运营多少公共汽车，经营哪些煤矿或按什么价格
出售鞋子时，这些决定不可能从形式原则中推论出来，或者事先做出长期的规定。
它们不得不取决于当时的环境，并且在做出这些决定时，常常必须对各种人和各个
集团的利害逐个地予以比较权衡。最终必得由某个人的观点来决定哪些人的利益比
较重要；这些观点也就必定成为那个国家法律的一部分，即政府的强制工具强加于
人民的一种新的等级差别。
※ ※ ※
我们刚才谈到的在成文法或形式上的法律或公正和实体性质的法规之间的区别
是很重要的，而同时在实践上也最难精确地加以划分。但是这里所涉及的一般原理
是很简单的。这两类规则的区别是和制定一个道路使用规则（ 像“公路章程”） 与
命令人民向何处去之间的区别一样，或者更明白一些说，和设置路标与命令人民走
哪一条路之间的区别一样。形式法律事先告诉人们在某种情况下，政府将采取何种
行动，这种规则用一般性的措词加以限定，而不考虑时间、地点和特定的人。它们
所针对的是一种任何大都可能遇到的典型情况，在那种情况下，这种规则的存在将
会对各式各样的个人目的都有用处。
在这种情况下，政府将按照确定的方式采取行动，或要求人民按确定的方式行
事；提供关于这方面的知识，目的在于使个人可用以制定自己的计划。人们期望，
形式规则对于那些尚不知其为谁的人们，对于他们决定用其来达到的目的和不能预
见其详情的环境，可能是有用的。在这一意义上讲，形式规则只是工具性的。我们
并= 不= 知道这些规则的具体效果，并不知道这些规则将会有助于哪一种目的或会
帮助哪一种特定的人，它们只不过是被赋予了一种大体上最有可能使一切受到它们
的影响的人们都能得到好处的形式，事实上，所有这一切是我们这里所说的形式规
则的最重要的标准。正因为我们事前无法知道谁会使用并在什么情况下使用这些规
则，所以它们并不涉及在某些特定目的和某些特定的人们之间进行选择的问题。
在我们这个时代，人们热衷于对每件事都要加以有意识的控制，如果说在某一
个制度之下，我们对于政府所采取的措施的具体效果要比在大多数其它制度下了解
得少是个优点，并且认为，在某一社会控制方法是较好的方法，因为我们不知道它
的具体效果，这似乎是很荒谬的。但是这种考虑实际上是法治的伟大的自由主义原
则的理论基础。在我们进一步加以论证以后，这种外表上的自相矛盾就会立即消失。
※ ※ ※
这个论证分两方面：第一方面是经济方面，在此只能简短地说明一下。政府应
当只限于订立适用于一般类型的情况的规则，听任个人在那些以时间、地点等情况
为转移的每一件事情上自由行动，因为只有与每一种情况有关的个人，才能最充分
地了解这种情况，并采取相应的行动。如果要使个人在制定计划时能够有效地运用
他们的知识，他们就心烦能够预见可能影响到这些计划的政府的行动。但是如果要
使政府的行动能为人所预见，它就必须决定于不以既不能预见得到，也无法事先加
以考虑的具体环境为转移的、固定的规则，在这种情形下，政府行为的特殊影响也
就无法预见。另一方面，如果政府必须指导个人行动以便达到某种特定目的，它的
行动就必得根据当时全部环境来决定，因此，也就无法断定。因此，一件人所共知
的事实是，政府“计划”得越多，对于个人来说，计划就变得越困难。
第二个方面，即道德的或政治方面的论证，与我们现在所要讨论的问题有更直
接的关系。如果政府要精确地预见到其行动的影响，那就意味着它可以不让受影响
的人有任何选择的余地。凡是当政府能够精确地预见其各种可能的行动对某种人的
影响时，也恰恰是政府能够对各种目标进行选择。如果我们要创造新的对一切人都
开放的机会，要给人们提供他们能够随意加以利用的机会的话，那么其精确的结果
就是难以预见的。因此，普遍性的规则，有别于具体命令的真正的法律，必须意在
适用于不能预见其详情的情况，因而它对某一特定目标，某一特定个人的影响事前
是无法知道的。只是在这种意义上，立法者才可能说得上是不偏不倚的。所谓不偏
不倚的意思，就是指对一定的问题没有答案——如果我们一定要解决这类问题的话，
就只能靠抛掷硬币来决定。在一个每一件事都能精确预见到的社会中，政府很难做
一件事而仍然保持不偏不倚。只要政府政策对某种人的精确的影响是已知的，只要
政府的直接目的是要达到那些特定影响，它就不能不了解这些影响，因而也就不能
做到不偏不倚。它必定有所偏袒，把它的评价强加于人民，并且，不是帮助他们实
现自己的目标，而是为他们选择目标。只要当制定法律的时候就已预见到这些特定
影响，那么，法律就不再仅仅是一个供人民使用的工具，反而成为立法者为了他的
目的而影响人民的工具。政府不再是一个旨在帮助个人充分发展其个性的实用的机
构，而成为一个“道德的”机构——这里的“道德的”一词不是作为“不道德的”
反义词来使用的，而是指这样一种机构，它把它对一切道德问题的观点都强加于其
成员，而不管这种观点是道德的或非常不道德的。在这种意义上，纳粹或其它任何
集体主义的国家都是“道德的”，而自由主义国家则不是。
也许有人会说，所有这一切并不会引起什么严重的问题，因为在经济计划者所
必须决定的这类问题中，他不需要也不应当受他个人的偏见的引导，而能够凭借关
于公平和合理的一般信念。
这种论点常常得到一些人的支持，这些人具有在某一行业进行计划的经验，他
们发现要达到一个使一切有直接利害关系的人视为公平而予以接受的决定，并没有
不可克服的困难。这种经验之所以不能说明什么问题，当然是因为当计划只限于一
个特定行业时，对有关的利益进行了选择。在某一特定问题上最直接有利害关系的
人，并不一定是全社会利益的最好判断者。只举一个最突出的例子：当某一工业的
劳资双方协议某项限制生产的政策来剥削消费者时，通常在按照双方以前收入的比
例，或根据其它类似的原则分配既得利益的问题上是没有什么困难的。至于千百万
人所分担的损失，则常常被简单地抛之脑后，或被考虑得不很充分。如果我们要检
验在解决经济计划工作中产生的那类问题时公平原则是否有用，我们必须把这原则
应用到所得和所失同样看得清楚的某种问题中去才行。在这种情况下，很容易认识
到：并没有什么如“公平”之类的一般性原则可以给我们提供答案。当我们必得在
下列一些事情之间进行选择——如给护士或医师以高工资还是为病人提供更广泛的
服务，使儿童得到更多的牛奶还是使农业工人获得较好的工资，或使失业者就业还
是使那些在业者得到较高的工资——的时候，为了得到答案，就需要有一个完整的
评价体系，在这个体系中，每个人或每个集团的每种需要都占有确定的位置。
实际上，由于计划工作的范围越来越广泛，就经常需要越来越多地参照什么是
“公平的”或“合理的”来限定的法律条款。这就意味着，有必要越来越把有关具
体事件的决定委诸有关裁决人或当局去裁夺。人们可以根据这些模糊的定则之逐渐
引入立法和司法的情况，根据法律和司法中越来越增加的专断和不确定性以及由此
而引起的对它的不尊重（ 在这种情况下，法律和司法不能不成为政策的工具） ，写
一部法治衰落法治国家消失的历史。很有必要在这里再次指出：在德国，法治衰落
的这种过程，已在希特勒上台之前发展了一段时间，一种高度的趋向于极权主义计
划的政策已为希特勒手中完成的“工程”进行大量的铺垫。
无疑，计划必然要涉及对于不同的人们的具体需要予以有意识的差别对待，并
允许这个人做一定要禁止另一个做的事情。它必须通过法律规则来规定，某一种人
处境应如何富裕，和允许各种人应当有什么和做什么。这就意味着实际上回到身份
统治的局面，是“进步社会的运动”的逆转，这种运动用亨利·梅恩爵士的有名的
话来说，“到现在为止是一种从身份、地位转变到契约的运动”。其实，也许法治
比凭契约更应当被看成是人治的真正对立物。正是在形式法律这一意义上的法治，
也就是不存在当局指定的某些特定人物的法律上的特权，才能保障在法律面前的平
等，才是专制政治的对立物。
※ ※ ※
由此而来的必然而且仅在表面上看来有点荒谬的结果是，在法律面前的形式上
的平等，是和政府有意识地致力于使各种人在物质上或实质上达到平等的活动相冲
突并在事实上是不相容的，而且任何旨在实现公平分配的重大理想的政策，必定会
导致法治的破坏。要为不同的人产生同样的结果，必须给予他们不同的待遇。给予
不同的人以同样客观的机会并不等于给予他们以同样主观的机会。不能否认：法治
产生经济上的不平等——关于这一点唯一的解释就是这种不平等并不是为了要用特
定的方法影响特定的人们而设计出来的。很重要而又很具典型性的是，社会主义者
（和纳粹党人）常常反对“纯粹的”
形式上的公平，他们常常攻击那种对于某些人应当多么富裕不表示态度的法律，
他们总是要求〃 法律的社会化〃 ，攻击司法的独立，同时支持所有像〃 自由权利学
派〃（Freirechtsschule） 那种破坏法治的运动。
甚至可以这样说，要使法治生效，应当有一个常常毫无例外地适用的规则，这
一点比这个规则的内容为何更为重要。只要同样的规则能够普遍实施，至于这个规
则的内容如何倒还是次要的。回到以前提到过的一个例子，究竟我们大家沿着马路
的左边还是右边开车是无所谓的，只要我们大家都做同样的事就行。重要的是，规
则使我们能够正确地预测别人的行动，而这就需要它应当适用于一切情况——即使
在某种特殊情况下，我们觉得它是没有道理时。
一方面是在法律面前形式上的公平和形式上的平等，另一方面是试图实现实质
上的公平和平等的各种理想，这两者之间的冲突，也可以说明为什么关于〃 特权〃
的概念被普遍地混淆以及因此而引起的滥用。这里只提及这种滥用的一个最重要的
例子，印把“特权〃 一词用于财产本身。从前有过的这种情形，地产只能由贵族阶
级的成员占有，这当然是一种特权。又如在我们这个时代里，如果把某些商品的生
产和出售的权利，由当局指定给某些人，这也是一种特权。但是私有财产是任何人
根据同样的规则都能够获得的，因为只有某些人在取得私有财产方面成功了，就把
私有财产本身称做一种特权，那就便〃 特权〃 这个字失去它的意义了。
特定影响之不能预见，是一个自由主义制度的形式法律最显著的特点，因为它
能够帮助我们澄清另一个关于自由主义制度本质的糊涂观念，因而也是很重要的。
这种观念认为自由主义的典型态度是政府的无为。究竟政府应当或者不应当〃 采取
行动〃 或〃 干预〃 这个问题，提出了一个完全错误的选择对象，而〃 自由放任〃 一
词是对于自由主义政策所依据原则的非常模糊不清的和容易引起误解的描述。每一
个政府当然必须有所行动，而政府的每一行动都要干涉到这样或那样的事。但这并
非是问题的关键。重要的问题是个人能否预见到政府的行动，并在制定自己的计划
时，利用这种了解作为依据；其结果是政府不能控制公众对于政府机构的利用，而
个人精确地了解他将被保护到什么程度以免于来自别人的干涉，或者政府是否能够
阻碍个人的努力。政府的管制度量衡（ 或用其它方法防止舞弊和欺诈） 肯定地是在
有所为，而政府容许罢工纠察员使用暴力则是无所为。但是在这一种情况下政府才
是在遵守自由主义原则，而在第二种情况下，则没有。同样地，关于政府在生产方
面所制订的大多数的普遍性的和永久性的规则——例如建筑管理条例或工厂法规，
在特定情况下，它们也许是明智的或不明智的，但只要它们目的在于使其成为永久
性的规则，并且并不是用来偏袒或损害某些个人的时候，它们并不和自由主义原则
发生矛盾。除开不能预见的长期影响不谈，在这些情况下，也确实会出现能被人了
解到的对于某些个人的短期影响。不过，对这种类型的法律来说，短期影响一般并
不是（ 或至少不应当是） 有决定作用的考虑。当这些当前的可以预见的影响与长期
影响相比变得更为重要时，我们便接近了那种区别的界线，这种区别尽管在理论上
是一清二楚的，但在实践上却显得模糊不清。
※ ※ ※
只有在自由主义时代，法治才被有意识地加以发展，并且是自由主义时代最伟
大的成就之一，它不仅是自由的保障，而且也是自由在法律上的体现。正像康德所
说的那样（ 并且在他以前，伏尔泰也用非常相似的措词说过） ，“如果一个人不需
要服从任何人，只服从法律，那么，他就是自由的。”但作为一个朦胧的理想，它
至少从罗马时代以来就已经存在了，并且，它在过去几个世纪中，从没有像今天这
样受到严重的威胁。立法者的权力无限制这一观念，部分地是人民主权和民主政治
的结果。它又由于下面这种信念而得到加强，这种信念是：只要政府的一切行动都
经过立法机关正式授权的话，法治就会被保持下去。然而，这是对于法治意义的完
全的误解。法治和政府的一切行动是否在法律的意义上合法这一问题没有什么关系，
它们可能很合法，但仍可能不符合法治。
某些人在法律规定上有权按他的方式去行动，但这并没说明法律是否给他权力
采取专断行动，或法律是否明白地规定他必须如何行动。很可能，希特勒是以严格
的合乎宪法的方式获得无限权力的，因而在法律的意义上说，他的所作所为都是合
法的。但是，谁会因为这种理由而说，在德国仍然盛行着法治呢？
因此，如果说，在一个有计划的社会，法治不能保持，这并不是说，政府的行
动将不是合法的，或者说，这样一种社会就一定是没有法律的。它只是说，政府强
制权力的使用不再受事先规定的规则的限制和决定。法律能够（ 并且为了集中管理
经济活动也必须） 使那种实质上是专断的行动合法化。如果法律规定某一部门或当
局可以为所欲为，那么，那个部门和当局所做的任何事都是合法的——但它的行动
肯定地不是在受法治原则的支配。通过赋予政府以无限制的权力，可以把最专断的
统治合法化；并且一个民主制度就可以以这样一种方式建立起一种可以想象得到的
最完全的专制政治来。
但是，如果法律是要使当局能够管理经济生活，它就必须给当局以权力，使他
们在不能预见的情况下和按不能用一般的形式而加以规定的原则作出决定并予以实
施。结果，当计划扩大时，把立法权授予若干个部门和当局的事变得越来越普通了。
关于上次大战以前的一件案子（ 已故的霍华德勋爵最近引起大家对这件案子的注意
），法官达林先生说道：“国会只是去年才规定，从事自己工作的农业局和国会本身
一样不应受到弹劾”，这种情况在那时还是罕见的。此后它几乎成了家常便饭。经
常把广泛的权力赋予新的权力机构，它们不受固定规则的约束，并在管理人们的这
种或那种活动方面，几乎具有无限的自行处置权。
因此，法治就含有限制立法范围的意思，它把这个范围限于公认为形式法律的
那种一般规则，而排除那种直接针对特定的人或者使任何人为了这种差别待遇的目
的而使用政府的强制权力的立法。它的意思不是指每件事都要由法律规定，而是指
政府的强制权力只能够在事先由法律限定的那些情况下，并按照可以预先知道的方
式被行使。因此，特定的立法能够破坏法治。那些要否认这一点的人，恐怕就得力
陈这种观点：法治在今天的德国、意大利或俄国是否占优势决定于独裁者们是否是
通过宪法的手段取得他们的绝对权力的。
※ ※ ※
法治的主要应用是否像在某些国家一样，由权利法案或宪法条文加以规定，或
者原则是否仅仅是一种牢固确立的传统，这都关系不大。但是，有一点很容易理解
：不管采取什么形式，任何对这种立法权力的公认限制，都意味着承认个人的不可
让渡的权利，承认不可侵犯的人权。
像威尔斯这样一位最广泛的集中计划的主要鼓吹者居然也同时写出热忱地为人
权辩护的著作，这是令人悲哀的事，但却说明我们的许多知识分子被他们所信奉的
一些自相矛盾的理想引入迷途的情况。威尔斯所希望保留的个人权利，不可避免地
会阻碍他所希望实行的计划。在某种程度上他似乎理解两难抉择的局面，因