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真正有效的抵抗。
有意义的是，最为热心地拥护一种集中管理的欧洲经济新秩序的人，竟也像他
们的费边主义和德国的鼻祖一样，表现出完全漠视各小国的个性与权利。与在国内
政策问题上相比，卡尔教授在这一方面更代表英国向着极权主义发展的一种趋势，
他的看法也已经引起他的一位同行向他提出一个非常理直气壮的问题，“如果纳粹
对待较小的主权国家的行径真的将成为一种普通形式，那么这场战争是为了什么？”
那些留意过最近某些在像伦敦《泰晤十报》和《新政治家》杂志这样大不相同的报
刊上发表的有关这些问题的言论已经在我们较小的盟国内部引起多少紧张不安的人，
将不会怀疑，就连在我们最亲密的明友们中间，现在这种态度也引起多少愤慨，并
且如果听从这些建议者的话，战时留下的善意印象又将多么容易烟消云散。
※ ※ ※
当然，那些这样轻易去蹂躏小国权利的人，有一点是对的：如果不管大国小国
都在经济领域内重新取得不受限制的主权的话，我们便不能指望战后有秩序或持久
和平可言。
但这并不是说，我们要把甚至在一国范围内还不曾学会善加运用的权力赋予一
个新的超级国家，要授权一个国际主管机构去指导各个国家如何使用它们的资源。
这不过是说，必须有一种权力可以制止各个国家有害于邻国的行动，必须有一套规
定一个国家可以做什么的规则，以及一个能够执行这些规则的主管机构。这样一个
机构所需要的权力主要是否决性的，尤其是它必须能够对一切限制性措施说一声
“不”。
我们现在普遍相信，我们需要一个国际经济主管机构，而各个国家又能同时保
持其不受限制的政治主权，这远非属实，实际情况几乎恰恰相反。我们所需要和能
够希望实现的，并不是把更多的权力集中在不负责任的国际经济机构的手里，而是
相反赋予它一种更高的政治权力，它应能制衡各种经济利益集团，并在这些利益集
团之间发生冲突的时候，由于正是它自己不参与经济角逐而能够真正保持公平。我
们所需要的是这样一个国际政治主管机构：它无权指挥各个民族必须如何行动，但
必须能够制止他们作损害其它民族的行动。必须委托给国际主管机构的权力，不是
近年来各个国家所僭取的新权力，而是一种没有它就不能维持和平关系的最低限度
的权力，也就是说，基本上是那种极度自由主义的“自由放任”国家所拥有的权力。
并且，甚至比在一国范围内更为紧要的是，应当由法治来严格限制国际主管机构的
这些权力。当各个国家越来越成为经济管理单位，越来越成为经济主体而不仅是监
督人，任何摩擦也就都不再是个人之间的、而是作为经济管理单位的国家与国家之
间的摩擦，对这种超国家主管机构的需要当然也就变得更大了。
在一种国际政府形式下，应把某些严格规定的权力移交给一个国际机构，而在
其它各方面，应仍由各个国家继续负责其国内事务——这种形式当属联邦制形式。
我们应该不容许在有关“联邦”的宣传盛极一时的时候以一种全世界的联邦制组织
的名义提出许许多多考虑不周的、常常是极端愚蠢的主张来混淆这样一个事实：联
邦原则是使各个民族能够联合起来建立一个国际秩序、而对他们合理的独立愿望并
不加以非分遏止的唯一形式。诚然，联邦制只不过是民主政治运用到国际事务方面，
是人类迄今发明的和平转变的唯一方法。不过，它是一种赋予政府有着明确和有限
权力的民主政治。撇开把各个国家合并为一个单一的集权国家这种更为不可实现的
理想不谈（ 这种集权国家的吸引力是远为显而易见的） ，它是实现国际法理想的唯
一途径。我们一定不要自欺欺人地说，在过去把国际行为规则称作国际法时，我们
所做的已经超越了仅仅表示一气虔诚的希望的程度。当我们希望防止人们互相杀戮
时，我们不应满足于发表一个杀人是不合宜的宣言而了事，而应给予主管机构一种
禁止它的权力。同理，如果没有一个权力机构把国际法付诸实施，就不可能有国际
法。建立这样一种国际权力机构的障碍主要在于一种认为该机构必须掌握所有的、
现代国家所拥有的、实际上是无限的权力的观念。但由于联邦制遵循分权原则，这
绝对不是必然如此的。
这种分权制不可避免地既限制整体的权力，也将限制各个国家的权力。不错，
现时流行的许多种计划也许会变成完全不可能。但分权绝不会成为对所有计划的障
碍。实际上，联邦制的主要优点之一，便是它能够这样来设计：使得大多数有害的
计划难于实现，而同时却给值得期望的计划大开方便之门。它能阻止、或者我们能
使它阻止多数种类的限制主义。它使国际性计划限于那些能够取得真正的一致意见
——不论在与之有着直接利害关系的“利益集团”之间还是在一切影响所及的人们
之间——的范围。那些能够由地方实行而无须限制性措施的可取的计划形式是完全
由地方自由决定的，而且决定权操纵在那些最有资格对之负责的人的手中。我们甚
至可以希望，在一个联邦内部，使得各国尽量强大的那些同样的理由也将不再存在，
过去的集权过程在某种程度内可能被扭转不过来，而且把国家的某些权力下放给地
方当局也是有可能的。
世人想通过把各个国家分头吸收进一些大的联邦制集团组织，最终也许把它们
吸收进一个单一的联邦，从而终于获得世界和平——值得回忆的是，这一想法并不
是什么新鲜的东西，它实际上是几乎所有19世纪自由主义思想家的理想。从常被引
用的坦尼森的“空战”幻想开始，接下来是人民在最后一场大战以后组成联邦的幻
想。一直到18世纪的末叶，这种联邦组织，的最后成功还仍然只是一种人们对于文
明进展的下一个重大步骤所抱的不断重复出现的希望。19世纪的自由主义者都可能
还不充分意识到，一个由各国组成的联邦组织对于他们的原则来说是一个何等不可
缺少的补充；但是他们当中很少有人不曾表示过他们相信这是他们的最终目标。只
是随着20世纪的来临，这些希望才赶在“现实政治”嚣张之前被认为是不可实现的
空想。
※ ※ ※
我们不应该大规模地重建文明。总的说来，既然避免了中央集权这种致命因素，
那么小国人民的生活就会是更美好和更体面，而大国人民的生活就会是更幸福和更
美满，这绝不是偶然的。如果都由一个大得远非一般人所能测度或理解的组织所独
揽一切权力和作出大多数重要决定，我们将丝毫不能维护和培育民主。在任何地方，
只要没有很大程度的地方自治管理，没有对大众和他们的未来领导人提供一所国民
教育学校，民主就从未顺利运作过。只有能够学会对大多数人所熟悉的事务负责并
承担起责任时，只有是近邻的觉悟而不是某些有关他人的需要的理论知识在指导行
动时，普通人才能真正参与公共事务，因为他们关心他所了解的世界。如果把政治
行动范围搞得过大，以至于几乎只有官僚机构才能掌握有关这一政治行动的必要知
识，那么个人的首创性一定会减弱，我相信那些诸如荷兰和瑞士之类的小国在这方
面的经验，就连像大不列颠这一类最幸运的大国，都能够从中学到不少东西。如果
我们能够创造一个适合于小国生存的世界，那对我们大家都有好处。
但是，只有在一种既保证某些规章得到不折不扣地执行，又保证有权执行这些
规章的主管当局不把它们用于任何其它目的的真正的法律制度内，小国才能像在国
内场合那样在国际事务方面保持自己的独立性。虽然为了确保完成其执行共同法的
任务，这种起国家机构必须很有权力，但是在设计这种国际机构的宪制时，必须防
止国际当局以及国家当局成为暴政机构。如果我们不愿意用有时也可能妨碍把权力
用于合乎愿望的目的的方法来限制权力，我们将不能防止权力被滥用。在这次战争
结束时，我们将会得到的最大的机会就是：战胜的大国自己也得首先服从一个他们
所有权付诸实施的规则体系，也许应该同时获得把同样的规则加之于他国的道义上
的权利。
一个有效地限制国家对个人的权力的国际机构，将是对和平的一个最好保障。
国际范围内的法治必须保障国家不对个人、同时保障这种新的超级国家不对各个民
族国家施行暴政。我们的目标既不是具有无限权力的超级国家，也不是那种“自由
国家”的散漫联合体，而必须是自由人的国家的共同体。我们在很久以来辩解说，
在国际事务中，要想照我们认为是合宜的那样去做是不可能的，因为其它国家不肯
照着规矩来行事。那么，战争行将结束，这将是一个机会来表明我们是诚心诚意的，
并且表明我们自己也同样准备接受那些我们认为为了共同利益有必要施之于他国的、
对行动自由的限制。
联邦制组织原则只须善为运用，确能成为对世界上某些最为棘手的问题的最好
解决办法。但是，这个原则的运用是一项极为困难的任务，并且，如果因我们在过
于雄心勃勃的尝试中滥用和苛求该原则，我们就不易取得成功。也许会存在一种把
任何新的国际组织搞成全方位的和世界规模的组织的强烈趋势，并且当然也会存在
一种对于某种这样的综合性组织——如某种新的国际联盟——的迫切需要。很大的
危险在于，如果试图单单依靠这一世界性组织，那就会把一切似乎值得置之于一个
国际组织之手的任务都交付它来负责办理，而它实际上不会足够令人满意地完成这
些任务。我始终确信，这种奢望乃是国际联盟软弱的根源，在它（ 不成功地） 试图
成为世界规模的机构中，它不得不被搞得软弱，而一个更小的、同时更为强有力的
联盟也许可以成为一个维护和平的更好的工具。我相信这些理由现在仍然站得住脚，
并且在英帝国和西欧国家（ 也许还有美国） 之间能够取得某种程度的合作，但在世
界范围内，这种合作却是不可能的。一个联邦组织所代表的比较密切的联合，也许
其覆盖面起初甚至不能超越像西欧的某一局部地区那样狭小的一个区域，虽则它可
以逐步得到扩展。
诚然，形成这些区域性联邦后，各个集团之间的战争可能性依然存在，而为了
尽量减少这种危险，我们还得凭借一个更大的、但比较松散的联合体。我的看法是，
对某种这样的其它组织的需要，不应当成为那些在文化、看法和标准上很相似的国
家之间紧密联合的障碍，虽然我们的目标必须是尽可能防止未来的战争，但我们务
必不要相信我们能够一举创立一个使得世界上任何角落里的一切战事都成为不可能
的永久性组织。否则，不仅是我们这种企图将不会成功，而且我们也许会因此而失
去在更为有限的范围内取得成功的机会。正如在其它大坏事发生时的那样，为了使
战争在将来成为完全不可能而采取的措施，甚至可能比战争本身还要坏得多。如果
我们能够减少容易导致战争的冲突的风险，这也许就是我们所能合理地希望得到的
一切。
结论
本书的意图不在于描述出一份有关合乎我们愿望的未来社会秩序的详细方案。
如果说我们在国际问题方面稍稍越出了它的基本的重要任务的话，这是因为我们在
这一方面可能立即要面临一项任务，它要求我们建立一个也许要成为今后长久岁月
的发展基础的体制。这在很大程度上将取决于我们如何利用行将到来的机会。但是
不管我们做什么，它只能是一个新的、长期的、艰苦的过程的开始，在这个过程中，
我们大家都希望能够逐渐创造一个和过去25年中我们所知道的那个世界完全不同的
世界。在现阶段上，一幅合乎愿望的国内社会秩序的详细蓝图是否有很大用处，或
者说，是否有人有资格提供这幅蓝图，这至少是一个疑问。现在重要的事情是，我
们要来商定某些原则，以及使得我们从不久以前曾支配着我们的某些错误中解脱出
来。不管我们多么不情愿承认这一点，但我们必须承认，在这次战争以前，我们确
曾又一次到达过一个阶段，当时更重要的是清除那些因人类的愚蠢而加诸于我们前
进道路上的障碍，解放个人的创造力，而不是设计更多的机构去“指引”和“指挥”
他们——也就是说，要创造有利于进步的条件，而不是去“计划进步”。现在首要
的是，要把我们自己从那种最坏形式的当代蒙昧主义中解放出来，这种蒙昧主义试
图使我们相信，不久以前我们所做的一切不是做得明智，就是非做不可的。在还没
有领悟到我们做过了许多蠢事这一点之前，我们将不会变得更为明智。
如果我们要建成一个更好的世界，我们必须有从头做起的勇气——即使这意味
着欲进先退。表现出这种勇气的，并不是那些信仰必然趋势的人，也不是那些宣扬
一种只不过是根据过去40年以来的走势而预测的“新秩序”的人，也不是那些除了
效法希特勒之外就没有其它什么想法的人。其实那些高声要求新秩序的人，也正是
那些完全受那种造成这次战争和造成我们所遭受的大多数祸害观念影响的人。如果
年轻的一代人不怎么相信那些曾支配过大多数老一辈人观念的话，他们是对的。但
是，如果他们认为这些观念依旧他们实际上很少了解的、19世纪的自由主义观念的
话，他们就犯了错或者误入歧途了。虽然我们既不能希望、也无此力量回复到19世
纪的现实中去，但我们却有机会去实现它的理想——而且这些理想并非鄙不足取，
在这方面，我们几乎没有权利感到比我们的祖辈优越；我们绝不应忘记：把事情弄
成一团糟的并不是他们，而是我们俗杂傻？
政策是唯一真正进步的政策，在今天，这一指导原则依然是正确的，就像在19世纪
时那样。
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