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睬。如果其他国家也同英国一样，德国将用品他手段来实现
其要求。沙赫特建议美国向英国人指出，希特勒〃对于最终
地和适当地清理德国面临的各项问题是感兴趣的。〃
沙赫特的言论及其活动不能不对罗斯福甚至赫尔国务卿
产生极大的吸引力。在此之前，罗斯福曾征求多德大使的意
见：〃如果我以个人名义秘密地询问希特勒，请他概述一下德
国对外政策目标在１０年之内的限度，并请他陈述是否赞同一
项普遍限制军备的建设，那情况将会如何？〃此时，对纳粹德
国和希特勒已有切身体验的多德大使警告罗斯福：近１年来
的欧洲所发生的事件已证明了共同的一点，即〃希特勒和墨
索里尼打算统治整个欧洲。〃罗斯福派出的驻巴黎大使布利特
则相对乐观地认为，美国应促进法德关系的缓和，不过他劝
罗斯福要小心行事，不要召集一个缺乏充分准备的首脑会议。
德国国内的所谓〃稳健派〃及其言行。干拢了罗斯福审
视纳粹德国的视线。如果说罗斯福在以压倒性多数重新当选
后，“决心寻找某些比威尔逊在凡尔赛和会上曾经采取过的更
为持久的解决欧洲问题的方法〃的话。那么，美国采取行动
的前提条件或〃先决条件〃就是：一要依赖于同英国的事先
协议和步调一致；二要依赖于德国长久存在一个〃稳健派〃，
并且这个〃稳健派〃还须拥有足够的实力和地位去影响、说
服希特勒这个战争狂人接受以谈判方式解决德国所遭受的
〃不平等待遇〃。或者，这个〃稳健派〃必须强大得足以压倒
纳粹政府内的〃极端好战派〃。显而易见，罗斯福的良好设想
带有极大的虚妄性，它起码与德国国内的实情不符。
对此，美国国内的〃反绥靖主义者〃们早就清醒地向罗
斯福点明了最后这一点。曾任美国驻柏林总领事和奥地利大
使的乔治·梅塞史密斯在１９３３年就警告说希特勒及其许多
同伙都是以不同面目出现的战争狂人和〃精神病患者〃。他认
为所谓〃稳健派〃尽管能发表意见，但在德国政府中没有
〃决定性的发言权〃。纳粹政权只是为了说服英、法、美去帮
助它摆脱经济困境，才在１９３６年显示出〃一种克制的态度〃。
而一旦德国经济得到加强，殖民地要求得到满足，纳粹运动
的实质就会暴露，希特勒就会发动他的战争机器。因此，梅
塞史密斯论证道，与沙赫特的谈判将是〃危险的而且对美国
的最高利益是有害的〃。美国不应去促进绥靖，而应拒绝对希
特勒提供经济帮助并鼓励英、法组成反法西斯的统一战线。纳
粹政权在起军事扩张遭到遏止并被日趋恶化的经济削弱后，
最终将被陆军所推翻，陆军将组建一个美国可以真正与之打
交道的〃稳健〃的政府。而在此之前，所有的努力无异于与
虎谋皮。多德大使虽然力求同沙赫德这样的〃稳健派〃建立
友谊，但他们怀疑他们是否对一个罪恶的从事于战争的政权
有很大的影响。他根据１９３６年１０月德意〃柏林协定〃和次
年德意日《反共产国际协定》的制定过程，得出结论认为，戈
培尔、里宾特洛甫和罗森堡之流对希特勒的影响才是主要的。
为了逐步落实自己的计划，罗斯福先后委派了约瑟夫·
Ｅ·戴维斯和诺曼·戴维斯前往欧洲去探询此举的可行性以
及英国的态度。前者通过与沙赫特的非正式性会唔，向罗斯
福发回了一份令人乐观的报告。报告中表明，沙赫特正受希
特勒之委托在寻求一种以限制军备和归还殖民地为基础的欧
洲和解，而罗斯福则完全可以通过在华盛顿召开一次和平会
议来帮助希特勒努力实现这一目标。沙赫特还就德国国内的
军国主义和迫害犹太人问题向戴维斯作了〃满意的〃解释。他
说，这些不过是〃一个民族处于绝望和可怕的困境时的表现，
这个民族受到压抑，并在一个丰裕的世界中正在经济上被人
饿死。〃而一旦德国享有公平与繁荣后，这些表现就会完全消
失。后者即诺曼·戴维斯被派往伦敦考察英国对于限制军备
和一揽子解决欧洲问题的态度。而此时（１９３７年初）的英国，
已经在通盘考虑以沙赫特的要求为基础解决欧洲问题的可能
性。并且，尚是斯坦利·鲍尔温内阁的财政大臣但显然将成
为首相接班人的内维尔·张伯伦，同罗斯福一样，迫切想与
沙赫特为代表的〃稳健派〃交往。他甚至认为，德国国内有
一派愿意恢复良好的国际关系并用此来克服德意志帝国所面
临的经济困难，而如果不能防止德国经济走向崩溃或满足希
特勒所要求得到的公正，德国将发动一场英国所害怕的战争。
张伯伦在出任首相前不久的内阁会议上，赢得了一项赞成考
虑德国获取殖民地要求的决定。起计划最后定型时，与罗斯
福在１９３７年１月对摩根索透露的设想竟如出一辙。但总的来
讲，于是年５月出任首相的张伯伦对与美国紧密合作的前景
持怀疑态度，他承认英美在当前的国际事务中的合作在理论
上是有好处的，但他更认识到把这样一个意向性的计划付诸
实现尚有种种困难。同时，他对于１９３３年的世界经济会议和
后来的海军谈判期间所经历的一切记忆犹新，他从中对罗斯
福和美国的政策产生了一种深深的不信任感或戒备心理。他
因此觉得罗斯福和平倡议的价值大可怀疑。最好的情况是，罗
斯福也许会召集一次会议，但是在孤立主义的压力下又可能
被迫退出（他认为罗斯福１９３６年的许多行为都有类似的意
味），从而会破坏英国的绥靖政策并使英国单枪骑马地对付德
国。他对戴维斯等人说：〃倘若事物只是（美国人）参加进来
然后再扬长而去，我宁愿（他们）干脆永远也别参加进来。〃
另外，英美这两个贸易大国推行的〃截然相反〃的经济政策
以及由此而产生的贸易磨擦，也成为英美在进行绥靖方面密
切合作的障碍。
英国外交大臣安东尼·艾登则从另一个角度看待罗斯福
的和平提议。他极力鼓励美国在欧洲事务中发挥积极的作用，
因为他认为这将可能对希特勒等战争狂人们起一种威慑作
用。他告诉美国驻英国大使罗伯特·宾厄姆，如果要想维护
和平，那么让柏林知道罗斯福对英国和法国的同情是十分重
要的——能体现这一点的最好的具体形式就是美国修改中立
法，使之在一旦发生战争时不利于侵略者，因为这将旗帜鲜
明地表明美国雄厚的经济资源是民主国家的后盾。即使美国
国会不可能这样做，则退而求其次，艾登也愿意欢迎任何其
他能证明英美团结的可行的做法。他认为如果罗斯福提出他
那个广泛〃谣传中的〃和平倡议，那么英国也应同美国合作。
最好的情况是希特勒将被迫采取合作的态度，因为他知道如
果拒绝合作，美国的舆论就会作出反对德国的反应。最好的
情况是，如果罗斯福的提议遭到柏林的拒绝，美国公众也许
就会愿意支持美国在集体安全中发挥更大的作用。艾登精明
地论证道，一次会议也许不会成功，“但如果作了这样的尝试，
而尝试的失败则是独裁国家的过失，那么这对教育世界舆论
（尤其是美国舆论）的进程将是有益的。无论如何，如果我们
给总统的想法泼冷水，那显然是个大错误。〃但是，艾登向①
宾厄姆指出，等到英国重整军备完成之后再召开由美国首倡
的和平会议，这样将更有效果。
然而，几乎除了艾登之外的绝大多数英国政界的上层人
①（英）Ｃ·Ａ·麦克唐纳：《美国、英国与绥靖》，中国对外翻译出版公司１
９８７年版，第２３页。
物，都大致持张伯伦那般对美国政策的怀疑态度。他们〃根
据以往的痛苦经验认为，英国不能指望从大西洋彼岸得到多
少真正的帮助。战后时期的历史表明孤立主义的舆论对美国
政策的影响很大，因而要华盛顿作出真正的承诺是相当困难
的。〃这些〃痛苦经验〃中就包括１９３１年〃九·一八事变〃后
美国在远东的表现。甚至亲美的英国驻美国大使罗纳德·林
赛也认为，〃与美国人打交道很可怕。他们不会作出确凿的承
诺，但他们却用光明的前景使你高兴地跟他们跑，然后当你
承担了义务之后，他们就撒手见死不救了。看一看近期来的
情况，很难想起一件与他们打的交道真正能使我们满意的。〃
他们在一个问题上同艾登一致，即希望美国修改中立法，并
协助英国稳定远东局势。而这显然是〃强罗斯福之所难〃。
美国方面的行为似乎又一次地验证了张伯伦等英国人的
怀疑。１９３７年５月１日，正值意、德法西斯直接参加佛朗哥
作战之时，美国国会为替代已期满的１９３６年中立法，又正式
通过了〃永久中立法〃。该法将禁运军火的对象扩及任何发生
内战的国家，并规定今后根据〃现购自运〃的原则进行贸易。
出于同样的考虑，罗斯福签署了它，并且认为，〃现购自运〃
原则对拥有海军优势的英国有利。该法授予罗斯福的处置权
显然要比他希望的要少得多。罗斯福在致美国驻法国大使威
廉·Ｃ·布利特的信中说，报界目前正在称他为〃残忍的独裁
者〃和企图夺取制造战争权力的阴谋家，所以他不便对中立
法中关于总统处置权的规定有所异议或公然反对。
然而，为了抚慰张伯伦等英国政治家对〃永久中立法〃的
失望和不满情绪，赫尔和他的副手萨姆纳·韦尔斯在致张伯
伦的信中经过论证得出结论说，〃永久中立法〃实际上给予了
美国总统〃相当大的自由决定权〃——当他发现两国之间处
于战争状态时，只是对武器、弹药和战争物资实施禁运；如
果一旦出于美国的安全的需要，他可以对所有其他的货物实
行〃现购自运〃原则，即他可以在运往交战国的货物离港前
坚持对这些货物实行其权限；而且，他还可以禁止用美国船
只装运某些物资，等等。
该法受到了美国进步力量广泛而强烈的抗议。当意、德
先后有组织地派出３０万正规军以志愿兵名义协助佛朗哥作
战时，美国的不少工人和青年学生都倾向于支持和同情西班
牙共和政府。他们除了募款和筹备援助的物资外，还在１９３７
年春组织了一支医疗队伍和３０００多名美国志愿军前往西班
牙参加政府军作战，其中林肯纵队和华盛顿纵队的１８００名美
国青年，为西班牙的民主事业献出了生命。正如欧内斯特·
海明威在其名著《丧钟为谁而鸣》（又译《战地钟声》）中所
言，西班牙的丧钟不仅仅是为这个不幸的国家而鸣响的。意、
德法西斯事实上的侵略已对整个西方文明传统构成了威胁。
无数揭发出来的事实已经证明，西班牙内战已演变成为法西
斯强国侵略西班牙的国际战争。此时，值得注意的现象在美
国出现了：正是象征国会中孤立主义势力的参议员领导了一
场要求禁止美国运送军火卖给柏林和罗马的运动，而罗斯福
则反对奈的提案。不少〃国会议员、个人和机关团体〃也强
烈要求美国对柏林和罗马实施武器禁运，西班牙民主共和国
的支持者发动各个组织如北美支持西班牙民主委员会、美国
反战及反法西斯联盟、美国学生同盟、工业民主联盟、共产
党，向罗斯福发来电报、信件、请愿书，要求对佛朗哥的外
国后台实施中立法。甚至一些原来相当顽固的孤立主义者也
认识到，希特勒和墨索里尼正在利用西班牙〃内战〃作为他
们准备发动世界大战的试验场，民主政府所受的威胁比中立
教条更为紧迫。他们同时要求取消自西班牙政府军禁运武器。
１５名著名科学家联名请求罗斯福总统解除对西班牙共和国
的禁运令，以〃拯救世界，使之免于堕入法西斯的深渊〃。摩
根索和伊克斯两位部长也支持这一运动。
然而，罗斯福总统这时却引人注目地退却了。平原因值
得深思。首先，英国反对罗斯福这样做。基于竭力要把战争
局限在西班牙境内和某种反对苏联的考虑，英国宁愿佛朗哥
获胜。艾登深信，如果佛朗哥获胜，只要不损害英国在伊比
利亚半岛的利益，只要〃不干涉委员会〃继续有效地发挥作
用，全部的问题不过是西班牙人统治西班牙。同时，也就不
能认为西班牙已经同外国处于战争状态，而扩大美国的禁运
或取消对西班牙政府的禁运只能使事态复杂化。受到此观点
影响的宾厄姆大使也劝告罗斯福不要贸然扩大禁运。他认为，
只要对德、意实施中立法，就必须对苏联和法国实施；同时
此举将使英国无力把战局限制在西班牙境内。宾厄姆的继任
者约瑟夫·肯尼迪大使也告诫罗斯福，称此举极有可能使战
争蔓延到世界其余地区。其次，罗斯福有着极为隐秘的实用
主义的用意。他一向对国内的舆情比较敏感，他清醒地看到，
国内主张中立或对欧洲事态漠不关心的人数占了２／３以上。
同时，支持和同情西班牙政府军的人数与亲佛朗哥的天主教
徒的庞大集团相比，简直微不足道。民意测验表明，支持佛
朗哥的天主教徒，其比例为新教徒的此项比例的４倍多。罗
斯福私下对伊克斯部长说：解除禁运〃就会在来年秋天失去
每一个天主教徒的选票，民主党的国会议员对此深感不安，希
望不要这样做。〃伊克斯在《日记》第２卷中写道，罗斯福等
于向他泄露了〃这历来最污浊、最卑鄙的隐秘。〃同时，参议
院外交委员会反对奈的议案，并将之搁置起来，这也给罗斯
福的退却提供了客观上的便利和借口。但是，老练的罗斯福
一直没有正面断然回绝要求取消对西班牙政府军禁运的要
求，也一直没有正面地断然回绝要求扩大禁运的要求。他总
是在说，只有当德、意的军事行动〃确实无疑地被明确宣布、
或被承认、或被证明〃了，他才能按中立法行事。他声称要
等到德、意两国〃政府正式承认参战或对此发表官方声明〃的
那一天。到７月初，他甚至认为只有在发生全面欧洲战争时，
才能对柏林和罗马实行禁运。
从让人放风说要召开一次商议和平裁军问题的首脑会
议，到这种〃谣传〃传开后自己却在不置可否中静观各种试
探的反应；从反对国会制订中立法到主动提议修订中立法，直
至反对奈的提案，罗斯福似乎有些自相矛盾的表现给人一种
模棱两可、难以捉摸的印象，也似乎很难再用〃国际主义
者〃、〃民族主义者〃或者甚至〃孤立主义者〃的固定概念对
其予以定位。总之，素来善于迂回、妥协、观察舆情、相机
行事以及保护自己的罗斯福采取了一条集实用主义与机会主
义于一体的不敢正面前进的道路。这种行事风格上的灵活性
所造成的摇摆在一定意义上冲淡、销钝了人们惯常所认为的
他那种威尔逊式的国际主义。这使罗斯福在时机适宜的条件
下不得不花费加倍的精力和代价去从头做起，以补偿这种退
却所造成的负面损失或影响。
总之，１９３７年春夏期间由罗斯福授意而展开的一系列庞
杂、琐细的私下里的和半公开的外交活动，基本上一事无成。
有不少内容仅仅停留在口头许诺或意向性的、不着边际的试
探和讨价还价之中；在更多的内容方面，罗斯福给世人一种
默许美国退出世界舞台的印象；在对待西班牙的问题上，他
最终与伦敦一样地宁愿接受佛朗哥的胜利，也不愿冒发生更
大战争的危险。〃道义〃已无关紧要，重要的是看是否实用。
对此，美国历史学家查尔斯·比尔德评价道：〃不管它是否在
实质上促成西班牙共和国政府的毁灭，随之而来的却是西班
牙长枪党和法西斯叛乱在那个国家的胜利和佛朗哥独裁者的
上台。罗斯福总统迅速地对佛朗哥政府给予正式承认，鉴于
总统自称是遵从民主原则的，这就很令人吃惊了。〃罗伯特·
达莱克也认为，罗斯福在关于西班牙问题上的一系列政策的
确在实际上鼓励了侵略者，“而这种侵略原本是他如此渴望去
加以防止的。〃
１９３８年１月１０日，副国务卿萨姆纳·韦尔斯再次向罗
断福提交了他精心规划的绥靖计划，这次比１９３７年１０月６
日的方案更为详尽。该计划表明，美国总统将与其他大国磋
商，征询他们对召开一次世界性会议的态度；会议将确立新
的基本规范和国际行为准则、讨论军备限制并审议降低关税
及其等获取原料等问题；如果各国表示赞同，美国就将把美
洲各共和国和欧洲较小国家的代表召集到华盛顿，起草关于
这些问题的国际协定；然后将协定送交其他大国，请他们予
以认可。韦尔斯认为自己的这个绥靖计划是一个充分考虑到
局势中的政治现实的、为公众舆论所更能接受的、并且是与
英德谈判并行不悖的有价值的行动方案。
罗斯福迅速地认可并接受了韦尔斯计划。两天后，罗斯
福将略加修改的韦尔斯计划秘密地告知了张伯伦。但张伯伦
担心美国此举将把他与德、意和谈的主动权从自己手中拿走，
张伯伦在这种和谈中已预定了自认为是上策的打算。他准备
答应德国改变《凡尔赛条约》造成的现状的要求，并初步决
定牺牲捷克斯洛伐克，还希望德国充当反苏先锋；对意大利，
张伯伦打算正式承认其对埃塞俄比亚的征服。因此，张伯伦
立即复电回绝了罗斯福的韦尔斯计划，即美国牌的绥靖政策。
罗斯福虽然怀疑张伯伦牌的绥靖政策是否能息事宁人，但他
并不想阻止它。罗斯福甚至承认，在欧洲实行一些政治方面
的绥靖是必要的。
面对英美的不同程度的绥靖政策，希特勒似乎摸透了对
手的心理或抓住了对手的弱点，得寸进尺，加大了侵略步伐，
提高了要价。当４月份英、法、美在事实上承认了德奥合并
时，只有苏联对德国进行了谴责。４月１６日，英国正式承认
意大利对埃塞俄比亚的占领，美国也在国务院的坚持下予以
了承认。当９月１５日张伯伦首次赴德同希特勒会谈时，赫尔
国务卿公开声称：“所有深切关心保持和平的国家都以极大的
兴趣注视着英�