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同盟会的发言人，带头抨击“封建”思想。中国数千年以前就脱离了封建时
代，它不同于西方国家——更不必说日本了。他认为，那种以为中国适合于
实行西方变体的代议制政府的观点是荒谬的；它只会在从政者中导致追求自
我利益和相互竞争，并在地方社会中导致无政府状态。（可能是作为革命的
后果）所需要的是一个肃清腐化、纪律严明的适应统一的民族国家各种需要
的官僚政体。①
晚清官方关于地方自治的观点，大部分是由袁世凯的活动和提议形成
的。袁世凯在1902年被任命为直隶总督后不久，即开始在天津建立现代化的
警察和教育制度。天津被列强视为它们通向京城的路线上的一个枢纽；在义
和团事件后，有效率的市政管理被认为是避免中外冲突一再爆发所必需的。
袁世凯的计划不仅包括现代的警察和学校，而且包括吸收和利用地方名流的
① 黄遵宪：《在南学会上的讲话》，载《湘报类纂》，第307页以下。对地方行政 的评论追溯到清初顾炎
武和黄宗羲的论著，在19世纪末，日本和中国学者都 研究这些论著。见乔舒亚〓A。福格尔：《政治与汉
学：内藤湖南（1866—1934 年）个案》，第182—190页。
② 闵斗基：《清代封建论之近代变形》，见《中国近代史研究》，第228—273页。 孔斐力：《民国统治
下的地方自治：控制、自治和动员问题》，载魏菲德和卡 罗林〓格兰特编：《中华帝国晚期的冲突与控制》，
第272—276页。
① 孔斐力：《晚清关于政体的种种见解》，《远东研究中心论文选》，第4集 （1979—1980年），第10—16
页。
措施。这要通过在天津府属各县实行代议制去做到。新的警察局首先在天津
县示范，进行居民普查，作为制定选民名单的基础。天津县议事会在1907
年选举产生，成为清政府建立名流代议机构的样板；清政府认为，这种代议
机构在对待地方自治权限范围的问题上，应恪守基本保守的观点。在采取这
一步骤走向以名流为基础的立宪制度的同时，袁世凯开始把新式警察系统扩
展至直隶的其他地区，从而把地方治安系统牢固地置于官府的控制下，加强
了知县的权力。②
义和团事件以后列强撤出，华北地区处于无政府状态，袁世凯以名流为
基础的民主制和官府控制结合起来的试验，可看成是他对所接管的这一混乱
局面作出的反应。在日本人的影响下，较为严厉的政府控制，将会在地方名
流的合作下建立起来。
这种观点也体现在清廷自己对地方行政的看法上，1908年颁布的法令授
权逐步设置地方谘议局作为全国立宪制度的基础。朝廷认为地方自治只是传
统的绅…官关系的延伸；在自治中，地方名流能够做那些县政府不能执行的工
作：主要是在教育、公共救济和公共工程等固有士绅管理领域内。在官府密
切监督下，自治团体在地方政府中起纯粹的补充作用。当然，这里没有我们
先前在维新派分子的著作中见到的动员民众的热切呼唤。①中国地方政府的改
革将在以后的30年中摇摆于这两种概念之间：追求动员和追求控制。
议事会和“新政”
政府支持的宪政，尽管有种种局限性，但对地方政治的冲击还是巨大的。
一旦清廷本身开始承担起有限的制度改革，建立合法的机构加以实施，地方
名流固有的积极精神便大规模地发扬出来，这正是国家机构压倒之势的威信
的标志。庚子义和团运动带来的羞辱震撼了全国，导致朝廷支持的措施出台，
从而开创了地方名流参政的许多渠道。其中首要的是1901—1905年的教育改
革，首先是授权创立一套仿照日本的新式学校体制，采用西式课程。当1905
年传统的科举考试制度废除，新式学校成为社会流动的标准渠道的时候，随
之而来的是名流大量参与新体制的管理。地方政府经费与人员的不足，使得
新式学校系统主要成为地方名流的事业。1906年根据敕令在各县设立“劝学
所”通常安排地方名流任董事，他们立即埋头于全县范围的基金筹集和管理
工作。正如教育是为了地方的文人学士，官方新委办的商业公所是为了商人
和厂主。和新的学校系统一样，商业公所是一种非官方负责的系统，名流活
动家可借以在公共事务中发挥作用。①
然而，采取市议事会和县议事会形式的地方自治，是县名流进入政界的
最重要的渠道。它的机构的声望接近于官府，引人注目，而它介入政府事务
的能力，似乎就是对地方精英议程上的一些长期忌讳的问题发言。其中一个
① 地方志中有很多资料谈到地方名流进入县教育系统的情况。例如，见《完县新志》，1933年版，第3卷，
第8—9页，第4卷，第37页以下。另见路康乐：《中国的共和革命：广东个案，1895—1913年》，特别
是第4章。关于直隶，见理查德〓A。奥布：《晚清时的直隶书院及其他学堂：制度调查》，载柯文和石约
翰编：《19世纪中国之改革》，第231—240页。
① 见《剑桥中国史》，第11卷，第563页，M。巴斯蒂…布律吉埃所著；及同书， 第12卷，第721—825
页，白吉尔所著。
主要的议题是采取控制公共财政的某种措施，因为公共财政被看作地方官吏
和幕僚过高收益之源，对社会并没有什么益处。自19世纪90年代末以来，
地方自治一直是维新派的战斗口号，现在已是清廷1908年明令宣布的新宪政
纲领的正式组成部分。省谘议局代表选举法颁布后不久，清廷（在1908年8
月27日）宣布可以制订设治的城和非设治的镇乡的自治章程。1909年1月
18日，北京颁布了这些自治章程。②各级行政单位的自治也随之登台：1910
年2月6日，北京颁布府、厅、州、县的议事会章程。
建立议事会的过程首先是举行选区（1909年诏书规定的城和乡）的选民
普查，并向民众宣传地方自治。这些工作委托给县名流组成的新的自治事务
所和自治研究所。像公民权本身一样，两所管理人员限由有财产的或受过教
育的名流担任。考虑到这是崭新的事业，议事会的选举和召开如此之快是非
常惊人的。例如，在比较先进的东部省份，地方议事会在1911年秋开会。无
论对选举和议事会实质的理解多么模糊，很显然有一股参与地方政治的强大
动力。除上述行政单位建立议事会以外，县议会的选举也在1913年初举行，
这就是说，县选举与县城选举是不同的。是由20人组成的每一议会，选举出
参议会，由县知事任议长。此举看来为名流参与正式的地方政府工作奠定了
新的基础，它标志着与过去体制的根本决裂。①
不管地方士绅和商人多么热心自治，最初阶段的进展速度看来很可能取
决于官方的态度。江苏虽然以有积极参与和高度商业化的名流而闻名，但在
进程中由于南京两江总督迟疑不决，而明显地受到阻碍。
清廷“地方自治”纲领的理论基础，仍然是保护官方特权。正如立宪筹
备局指出，名流管理的地方性活动的范围，从未很清楚地与官方统治范围划
分开来。所以官方的软弱必然导致名流的越权，反之则处于无休止的争议之
中。明确划分“地方人士管理地方事务”的范围，有可能使地方名流的积极
参与和官方的压制都不至过分。地方自治必须限于“官方政府”不能执行的
职能，即官方系统无力提供的公共服务方面。这纯粹是为官僚制国家——它
把地方权力委托出去——认为合法的一种辅助职能。②教育、公共卫生、道路
维修、公共救济，加上像电气化和供水系统之类的“改善”，均属“士绅”
传统关切的范围。如今这些职能由明确的授权划定了范围，并由选举出来的
地方社区代表来管理；在朝廷看来，对于国家官僚体制的权力是一种安全和
有用的附属物。很明显，这种办法保证公共服务职能得以执行而不冒官僚政
治受到太大的政治挑战的危险。
实际上，地方议会和议事会的事务范围与传统的名流事务范围相比，并
② 芬彻：《中国的民主》，第104页。宪法起草局有关地方自治的工作纪要，刊 载《大清光绪新法令〓宪
政》，第2卷，第44—62页。又见孔斐力：《民国统 治下的地方自治》，（见注8）。比较《剑桥中国
史》，第11卷，第7章，市吉宙三著。新志》，1933年版，第3卷，第8—9页，第4卷，第37页以下。
另见路康乐：《中国的共和革命：广东个案，1895—1913年》，特别是第4章。关于直隶，见理查德〓A。
奥布：《晚清时的直隶书院及其他学堂：制度调查》，载柯文和石约翰编：《19世纪中国之改革》，第231—240
页。① 肖邦齐所作的浙江个案研究，指出这类机构的发展在先进地区和落后地区的 差距：《中国名流与政治变
革：20世纪初期的浙江省》，第31—33页。关于山 东和江苏自治机构的详细情况，见张玉法和王树槐的
论文，载《中央研究院 近代史研究所集刊》，第6集（1977年6月），第159—184、313—328页。
② 《大清光绪新法令》，第45页。
没有很大的区别。诸如供水系统的维修、教育和公共救济之类传统的项目，
都列在它们的议事日程上。为这些组织的活动筹措基金，常为它们讨论的问
题。自治组织没有既定的地方收入基础，只有在正税边沿上筹集基金。特定
的商业课税（类似厘金），土地正税之上的附加税和有限的政府接济，它们
简直不能为充满活力的地方政治提供充足的物质基础。
名流参与地方政治的潜力，由登记条件放宽、选民数量迅速增多的现象
表现出来。1909年选民约170万人（其中约100万人实际投票），只构成全
国人口的0。42％。在1912年君主政体瓦解后，登记章程更为开明（根据居住
地而不是传统的“出生地”，要求财产和教育的条件也较宽松），选民可能
达到了4000万人。①虽然我们对早期地方和省议会选举中投票者的兴趣和行
为所知甚少，但是由县级关切的政治事务范围可以看出，对地方发展普遍关
切，对县财政问题普遍有争议。镇议事会和县议事会逐渐从传统名流关切的
事务扩展开去，创办了诸如电灯公司和现代诊疗所之类的现代企事业。
纵观民国时期代议制的议会存在的近20年，可以看出它的发展过程呈现
两种对抗的趋向。其一是在较为先进的县，名流扩张和部分政治化。议会和
议事会，作为表达政治利益的一条渠道，对于名流权力的传统机制不适应越
来越复杂的社会和经济体系的一些县，尤其重要。（在较落后的地区，设立
新的公共机构显然不太有用；传统的亲属关系和经济联系仍是地方名流所需
要的。）
另一种趋向是官僚政治的权威通过强制的方式重新逐步地树立起来。面
对难以驾驭的地方议会运动，袁世凯下令废除地方自治，代之以一种更适合
官方控制的形式。袁世凯的体制在县以下保留了区，其辖区大小为每县只设
区4至6个，区长实际上是县政府的官吏，不是社区选举的代表。①袁世凯去
世及其帝制失败之后，地方议会从1921年到1927年有过第二次短暂的繁荣；
但环境已经改变。专门的行政部门已经出现，掌管诸如教育之类职能，所以
议会如今只是开会为这类机构筹资，而不是管理它们。而且县知事通过参事
会——成员仅有一小部分由议会选出——收回了大部分控制县事务之权。这
样，袁世凯对议会制的攻击，可以看作只是重新强力推行官府控制的总趋向
的一个极端例子，羽毛未丰的地方名流政治机构敌不过这种趋势。②
名流领导的议会运动在农民中也不受欢迎。从一开始，地方自治在县一
级显然不可能在民众中组织起支持者。相反，在许多地区，还偶尔发生民众
的暴力事件，以之作为对那种被视为仅仅是名流另一种投机活动的反应。尤
其是民众对新式学校泄愤。这些新式学校比传统学塾花费超出甚多；其经费
必须以日常零售商品消费税和土地附加税的形式从平民中筹集。由于新式学
校和传统学塾相比，农民更难进入，所授科目对他们又不太有用，新式学校
被理所当然地视为征税于民而无利于民。民众忿怒的另一个目标是地方自治
机关本身；有的项目，如为造选民名册而进行人口调查，使民众害怕是征收
人头税的前奏。普遍以地方寺庙充当学校或自治机关之用，触犯了民众的宗
教情感。自治运动早期接二连三地引起骚动，导致纵火焚烧新式学校和自治
运动领袖的住宅。地方名流使自己陷入一种境地，即看来是最进步的改良与
① 芬彻：《中国的民主》，第112、223页。
① 参阅《剑桥中国史》，第12卷，第4章，P。E。扬所著论袁世凯独裁的段落。
② 肖邦齐：《中国名流与政治变革》，第31—34、186—190页，和各处。
发展计划，却被视为经济上的剥削和文化上的触犯。①自治正迫使改良派的名
流与保守的农民进一步分开，而不是创造出一种由名流领导和民众支持的充
满活力的地方政治。县级名流上下都无同盟者，既不大可能从下而上地改革
中国的政治制度，也不大可能成功地与复苏的官僚政治国家竞争。②
① 参阅本书第6章（比昂科著）。
② 王树槐：《清末江苏地方自治风潮》，《中央研究院近代史研究所集刊》，第6集 （1977年6月），
第319—327页。马飞文：《川沙的地方自治与当地民众，1911 年》，《远东研究中心论文选》，第1集
（1975—1976年），第47—84页。罗克 珊〓普拉兹尼阿克；《中国农村的社会与抗议：辛亥革命前夕的
抗税与县乡政 治》（加利福尼亚大学戴维斯分校，博士学位论文，1981年）。
区域政体
从构成宪政运动的提议、章程及地方权力竞争的一片混乱中，出现了一
些改组地方政府的具体活动。由于中央政府失去在地方贯彻其意志的能力，
这类活动首先在省的保护下扎下根来。这一情况实不足为怪。活动是从山西
省的军阀领袖阎锡山的计划开始，他打算通过把新的重点放在村级组织，以
便更好地控制山西。省里的这种创议由于是从军事掌权者开始的，所以不大
可能很重视民众动员或参与。尽管这种计划无不冠以“自治”的美名，但是
实际重点却完全在另外的方面。
山西计划
由山西督军阎锡山在1917年创始的“村制”，是能说明下面过程的例子，
官僚政治的解决办法是从自愿主义和民粹主义的纲领中产生出来的，并最终
成为民国时期地方政府的主要统治形式。阎锡山的村制是两种趋向的产物，
两者的意图都是保守的：第一，袁世凯（在1913—1914年）取消县和省的自
治，接着推行区的地方行政“实验”制度，区是县以下大体上与传统的乡规
模相同的单位。根据袁世凯1914年的计划，这些区由任命的区长管理，区长
实质上是县政府的助手。区被阎锡山采纳作为县与村的桥梁；每县三至六个
区，主要作为警务与税务的行政当局而发挥作用。第二，阎锡山利用乡绅想
通过教育和改造公共道德以求得乡村复兴的积极参与的传统。
山西村制的起源可追溯到乡绅领导的模范城镇河北省翟城；翟城实验后
来在20世纪20年代末和30年代，作为定县计划的基础而很有名（见下）。
翟城米氏家族积极参与地方教育和自治，甚为成功，县知事孙纯斋宣布该镇
为模范镇，后来该县本身又为模范县。孙纯斋于1914年任定县知事。两年后
他被阎锡山选为山西省省长。不管他的提升是否归因于他在村级行政管理上
的独特经验，他抓住这个机会力促他的恩主阎锡山推行他振兴地方政府的方
法。孙纯斋任职不到一年去职，但这种新的行政体制仍然是阎锡山实行地方
控制的基本战略。①
阎锡山的新村制正像它的发展所显示的，与袁世凯政府1914年颁布的地
方自治章程相当一致。这些章程的目的在于驯服民国初期生气勃勃的县和省
的政治活动，因为在县、省的政治活动中，地方名流与官府争夺对地方财源
的控制权。袁世凯废除省、县议会，目的在于地方政府中有更多的官府色彩；
基本单位区的行政辖境太大，难与任何县以下的自然单位一致（例如太大，
难与标准的集市乡镇一致）。它的含意是清楚的，县以下的自治在经过一系
列的规定阶段以后终于出现时，对官吏的监督比对地方社区的政治组织更易
作出反应。①新“村”制所增加的单位就是村，类似清代的“编村”，在村内，
小社区一般在村长领导下相互联系起来。村制随着在山西的发展，变成了一
个传达政府指令的次官府结构。村长一般不识字，依靠县当局指派，几乎不
能独立地主动行事。一份1922年的督察报告断定，他们甚至不能有效地贯彻
① 尹仲材编：《翟城村志》（1925年；台北重印，1968年），第211页。艾恺： 《最后一位儒家学者：
梁漱溟与中国关于现代性的困境》，第146页。
① 关于袁世凯的法规，见陈伯心：《中国的地方制度及其改革》，第58页以下。
官方的命令。区长能力较强，虽然全是山西人，但都不派在本县任职，这等
于把前清“回避规定”扩展到县级以下的行政单位。作为低级行政官吏，他
们不可能鼓动“自治”之类的有生气的地方政治运动。然而，省政府的直接
任命使他们在官僚政治体系中有较高的地位。
山西村制的官府气味，在划定行政村界的活动中得到加强。划定村界是
以已知的行政管辖权代替惯常的人际关系。更重要的是它对土地税的管理有
用。行政村起的作用相当于清代催征税粮的里甲，可是如今有了根据阎锡山
当政初期进行的地籍测量所划定的更准确的村界。②
就行政史而论，阎锡山大受吹捧的“村制”，只不过相当于实质上的旧
时帝国税政体制，加上自愿主义的自治外表，附以十进制户口单位的旧保甲
监视系统的翻版而已。
在这方面，阎锡山的村制是20世纪把整个征税责任确定在村，�