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政府岂能如此轻易地取消已获得其批准的许可？
规划、标准、决定、命令，是行政机关进行管理的常用手段。但市场经济非常复杂，以至于我们不得不借助于那只“看不见的手”；政府必须跻身于其中之时，决定的作出必须慎重。本案中，政府作出的决定都不无疑问：难道非要机械化屠宰？手工屠宰就不能保证屠宰的质量吗？难道一个已获得合法的批准文件，在实践中又被行政机关认定为优秀的企业，仅仅因为其是手工屠宰就要关闭吗？难道一个区一家屠宰场就能保证市民对猪肉的需求？
为了使行政决定的作出不是率性而为，政府的行为不至于损害民众的利益，1996年的《行政处罚法》引入了听取陈述申辩的程序，甚至当对公民权益影响较大之时，处罚决定的作出还要经过听证程序。新的《行政许可法》承其后，不仅规定行政许可决定的作出要听取意见、甚至听证，而且进一步将听证扩展至行政许可的设定。
将政府决定的作出建立在听取意见的基础上，才能避免政府决定的偏误，也能使政府的行为不损害民众的利益，还能使政府面对复杂的市场经济中的各种利益关系而能作出公正的决定。
必须意识到的是，政府存立的基础已在悄悄改变。在计划经济体制中，政府承担的主要职能是生产利益、分配利益，因为计划经济是由政府组织全部经济活动；而面对市场经济，政府的职能不是生产利益、分配利益，而是平衡利益。因为市场经济要求政企分开、政事分开、政群分开，企业、事业单位和群众团体成为独立的主体。作为独立的主体，他们追逐利益，同时也在生产利益，从而在这种满足自身利益的过程中造福于民众。政府的职能则是维持秩序，使社会的各群体不致在追逐利益的活动中造成混乱。
事实上，不同的经济基础对政府的要求有所不同。作为一个平衡社会各方利益的政府，公平、公正是其活动的基本要求。放弃利益之追求，回归利益之平衡，才为政府之正道。
最后必须提及的是，我相信本案中政府及各部门的做法都是为了公共利益，至少作为公共机关，他们采取任何措施之前首先要说服自己：难道我规范屠宰市场不是为了民众的利益？将手工屠宰升级为机械屠宰不是为了保证生猪屠宰的质量，从而使民众吃上“放心肉”？而采取招标的方式选择定点屠宰场，不是为广大市民寻找最能够提供满意服务的生产厂家？
但问题的关键是，计划经济是政府决定的经济，政府主宰、主导着经济；而市场经济则要求政府活动顺应市场的要求，市场在评价、评判着政府。而“公共利益”是一种实实在在的表现，更是一种人人都可以手摸心触的“感受”。因此，一个有效的审查，公正的诉讼，就成为我们解决此类问题必要的制度设置。
同时需要指出的是，我们不怕社会出现问题，只担心没有解决问题的制度。因此，我们期待着对本案类似的问题有一个制度性的解决。
（作者系国务院行政审批制度改革领导小组专家组成员，参与了《行政许可法》的起草工作———编者注）
创建时间：2005…3…17
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“凯恩斯”攻防战
南方周末 2004…07…08 16：20：23
□本报驻沪记者 张英
拥有世界遗产数量最多的西班牙，坚定主张应限制申报；遗产数量第二的意大利力主不为申报设限，并建议废除《凯恩斯决议》；遗产数第三的中国则是修改协议的提出者。
为期十天的第28届世界遗产委员会会议终于开到了关键性的一天。7月5日，这是会议的第八天，大会要审议中国代表团提交的《凯恩斯决议》的评议报告。这天的会开得特别长，记者等候在休息区内8个小时，居然没有一个人出来。会后才得知，由于会场内发言代表众多，连一贯的茶休时间也被取消了，原定于5点半结束的会议一直持续到晚上9点半，进行了整整8个小时。经过长时间的激烈辩论，委员们就《凯恩斯决议》的修改，相互妥协，终于达成了一致。
中国提出修改
《凯恩斯决议》是2000年在澳大利亚凯恩斯召开的第24届世界遗产委员会会议上作出的，决议核心内容是“三个一”———一个国家一年只能申报一项，目的是限制已有较多世界遗产的国家申报，今年正值这项政策的重新审核年。
教育部副部长、中国联合国教科文组织委员会主席、中国代表团团长章新胜认为，《凯恩斯决议》的出发点是为了保证世界遗产的资质和可信度，但采用的方法却是一刀切，未免有点武断，很多国家都有意见，特别是还没有世界遗产的49个国家。表面上看，这是为了一种平衡，但对于文化遗产和自然遗产都十分丰富的国家来说，又显示出它另一面的不合理。它不利于更多的世界遗产的保护。以中国为例，目前已列入申报世界遗产预备清单的项目已经超过100项，如果按每年一个项目的速度进行申报，至少要排到下个世纪，但是在未获得世界遗产身份之前，这些遗产都享受不到高规格的保护和重视。
中国方面提交的评议报告由建设部专家起草，根据国家文物局的意见作了修改。这些建议修改意见包括：允许每个已有世界遗产的国家每年申报1项新的文化遗产；允许没有世界遗产的国家每年申报2至3项文化遗产；对自然遗产和文化自然双遗产的申报数量不予限制；实行审议优先顺序制度，主要考虑向无遗产或少遗产国家提供优先评审的道义上的支持，自然遗产优先于文化遗产，双遗产优先于其他种类遗产，跨国境遗产优先于国别遗产。
英、西加入防守
围绕中国提出的建议，委员们展开了热烈的讨论。支持中国提案的国家有情况相似的印度，还有认为《凯恩斯决议》违反《世界遗产公约》应该予以取消的意大利。而西班牙和英国则坚决反对取消《凯恩斯决议》或对它进行修改，坚持放缓新世界遗产地的申报，建议加强已成为世界遗产的项目进行有效保护和管理。意大利和印度认为，《保护世界文化和自然遗产公约》有一整套标准，合标准进名录，不合不进，国有大小，资源有贫富，简单采用“三个一”政策的做法，有悖于公约精神。印度等国还指出，有的国家申遗起步较晚，数量“一刀切”，对后来者很不公平。支持《决定》者则认为，《凯恩斯决定》的出发点是为了保证世界遗产的资质、可信度，同时表明世界遗产委员会将更加重视保护的态度。中立主义者则认为，除了限制数量的硬性指标，也要建立相对弹性的制度。比如在世遗委员会越来越强调全球统一战略的前提下，少遗产国家与多遗产国家成立保护联盟；比如委员会组织全球力量共同协助少遗产国家，在援助技术和资金上给予倾斜。
5日晚，会议通过了一份对《凯恩斯决议》的修改草案。这一草案将在6日的会议上作局部修改，但主要内容已基本确定：自2006年起，世界遗产委员会每年受理的申报数（包含扩展项目和紧急提案项目在内）由40个提高到45个；从2006年起，缔约国每年可申报两项世界遗产，其中必须有一项是自然遗产，没有遗产列入世界遗产名录的缔约国可以申报二到三项。世界遗产委员会的专家们表示，目前对《凯恩斯决议》的修改是一个“试验性和过渡性”的措施。而且，虽在单个国家的申报数上有所松动，但坚持对总数和扩展项目限制的做法，表明了世界遗产委员会限制申报、更重视保护的鲜明态度。
中国今年申请的是一项高句丽，沈阳故宫和盛京三陵两个扩展项目。到了明年，可以申请两项遗产了，但包含扩展项目和紧急提案项目在内。这意味着，就每年能够申请的实际数量而言，反而少了。
先过自己这一关
这一结果令中国代表团的官员们感到沮丧，也给以观察员身份列席大会的国内地方申遗官员浇了一盆冷水。在这些天里，他们抓住各种机会，交朋结友，学习申办经验，进行公关，为自己的遗产地申办工作打基础。
记者回到下榻的酒店，看见几个失意的申遗地代表相互给对方打气，相信自己遗产地的独特价值，幻想着申遗成功以后带来的游客和滚滚而来的收入。
未来几年内，我国的申遗项目已经排好先后顺序。2005年，澳门历史建筑；2006年，轮到河南安阳殷墟……但中国联合国教科文组织的秘书长田小钢透露，真正将申报文本和实际准备工作做到家的，不到5家。这5家分别是：澳门历史建筑群、广东开平碉楼、福建土楼、河南安阳殷墟和云南哈尼梯田。更多的遗产申报，存在很多问题，实际工作什么都没有做，像样的文本材料都没有，很多都是地方领导头脑一发热，就要求地方申报世界遗产，而且当地报纸也登了消息发了新闻，全国报纸也转载了，可是，作为建设部和国家文物局、文化部的申报负责人，连他们的资料都没有听说过。在收到的申报材料中，也存在很多问题，很多材料只是一个纸上的计划，根本就没有实现过。其实按照联合国遗产标准，很多遗产申报地是不符合要求的。
现在，这样的状态将得到改变。大会期间，章新胜在小规模的吹风会上透露，在这次世界遗产大会结束以后，中国将对现有的世界遗产申报预备清单进行考察，用更严格、更科学的标准评估现有的世界遗产申报预备地。
国家文物局局长单霁祥也证实了这一点。“这个方法旨在引导各级政府把申报世界遗产的立足点和积极性放在保护遗产本身上，借此改变一些地方政府‘重申报轻管理’的现象。中国的世界遗产预备清单是逐年形成的，我们对世界遗产的有些理解还不够准确。因此，现在中国应该有一个更加完整的管理体系，专门的法规，重新审定现有的预备清单。”
这些措施将于今年下半年实施，与之配套的中国世界遗产专家委员会也正在酝酿中，按照设想，这个专家委员会将邀请一些大学、研究机构的专家组成。和联合国教科文组织对世界遗产考察的方式一样，这个机构将保持相对的独立性。未来申请加入世界遗产预备清单的项目必须通过这个委员会的审查，才能够有资格申请世界遗产。
按照世界遗产的考察标准和要求，我国将重新确定对世界遗产价值标准观念的准确度，比如有些文物虽然具有很高的价值，但曾经被移动过位置，因此不符合世界遗产的标准；还有一些保护管理水平令人不满意，保护范围没有严格划定，没有严格的保护管理法规，没有特定的管理机构和人员的项目，也有可能被从清单上剔除。
据国家文物局世界遗产处郭处长透露，新的清单将根据未来5到10年的申报工作而制定，名额最多不会超过50个。新的预备名单将参照现有的世界遗产的价值标准，建立严格的考察、咨询、评估、审议制度，形成一个透明而制度化的程序。而且这个名单可以说就是中国的“准世界遗产”，一旦进入这个名单，就可以说明该申报地具备了一定的荣誉、管理水平及相应的责任。
创建时间：2005…3…17
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“新圈地运动”后遗症
南方周末 2004…07…15 14：54：02
“新圈地运动”后遗症
四川自贡市高新区征地事件调查
□本报驻京记者 孙亚菲
黄永农的一天是这样度过的：早上6点多起床，到一个居民小区清扫卫生；白天，走街串巷，捡些汽水瓶罐和废纸卖；晚上，他给一个私人老板看门市，每月100块。
而黄永农不是农民工，更不是盲流，他是“城里人”。
8年前，他所在的自贡市大安区红旗乡会溪村6组被政府集体征地后，黄永农和儿子就“农转非”，摇身成了“城市居民”。
可是，“城里人”的身份并没有让他生活得更幸福些，相反滋生了许多怨气：“地没了，房没了，城里啥东西都要钱，日子是越来越难过。”
他和儿子住在临时搭建的周转房里长达六年，两父子在很长一段时间里都找不到工作，靠每月领取八九十块生活补助金和捡破烂度日。去年央视记者到自贡调查失地农民生活时，正在翻捡垃圾堆的黄永农进入镜头。就此，他“幸运”地吃上了“低保”，每个月能从居委会多领走50元。
事实上，黄永农只是自贡市失地农民的一个缩影。跟他有相同命运的还有近八千人，绝大部分都是红旗乡的村民。
他们让出祖祖辈辈繁衍生息的土地，成就了自贡高新区的繁荣，自己却在城市边缘挣扎。
据统计，这八千失地农民中，有一半靠每月143元的城市最低生活保障度日，另一半的生活并不宽裕多少，除一些做生意的外，大多生活面临困境，去年出现多起群体性事件。
近一年多来，拿自贡市政府的话来说，是在“殚精竭虑”解决遗留问题：修建安置房，扩大“低保”范围，对特困户进行一定程度救助等。
这些措施起到立竿见影的安抚作用，风波似乎在渐渐平息。然而很多人都明白，矛盾的根本没有被完全拔出：过低补偿费的纠结，生存技巧的匮乏，对城市的不适应，都非一时能够修正。
谁的利益被牺牲？
自贡，位于四川省南部，老工业城市，以盐、恐龙、灯会闻名于世。
1992年，一块“自贡市汇东高新技术开发区管理委员会”的牌子，挂在了自贡市郊大安区红旗乡的土地上。
按照四川省政府的批文，这里要建成为集城市功能与高新技术产业、科研机构、大学院校为一体的新区，规划面积十平方公里。
一条红线，几乎将整个红旗乡都圈在了里面。
从那以后，这片本来靠蔬菜和副业一直欣欣向荣、和谐富足的土地，再没太平过。
自贡市一份关于高新区征用土地、补偿安置有关情况的材料里写到：开发区从1992年以来经批准实际征用土地7775。26亩，撤销建制农业组24个，对7925位农民实行“农转非”。
这只是开发区最核心的一部分。据了解，自贡大大小小从省级到市级再到县区级各类开发区，占用土地远不止于此。
罗庆全，高新技术开发区助理调研员，高新区“元老”级别人物，以前曾分管过征地拆迁及建设规划。有农民来问他，他都如此回答：“我们制定的任何政策，都是符合当时的情况和法律法规的，不能拿现在的新政策要求我们。”
按照老《土地管理法》规定，一个补偿标准很快出台：16岁至40岁的农民一次性领取8000元安置费，40岁以上的每月发放生活费补助费54元，未满16周岁的发至年满16岁或初高中毕业。生活费两年一调增，每年增加约5元，直到现在，被征地农民每月生活补助90。6元。
8000块买断，农民觉得亏，就去找管委会和国土部门，得到的答复是：这已是很宽松的政策，8000块甚至比沿海的标准都高。如果严格执行国家的标准，按产值来算，每人不足5000。
但是，这些昔日的农民还是觉得不理解。在各项赔偿中，一项是青苗费。记者查阅自贡市政府2001年签发的《高新区经济林木花木赔偿标准》，看到一组组价目表：桃李梨苹果等幼苗，5毛一株；直径达到10厘米的桃树，110元一棵；香蕉，每棵8元，已挂果的增加到10元；桂花树，小的3元一棵；黄角树，特大的20元！
于是，老百姓“开动脑筋”，与征地人员玩起了“斗智游戏”：折断果树枝桠插在土里冒充果树；一夜之间放干鱼塘，栽满树木，密度大得连鸡都挤不过……
这场利益调整之中，双方的博弈始终没停止过。然而，掌握政策决定权的一方必然是最后的赢家。
最让这些失地农民诟病的，是自贡市政府的1993年第75号文件，规定征地房屋拆迁只能按农村的标准来赔偿，这与城市居民拆迁标准相差了5倍以上。就这样，还没坐稳“城里人”资格的居民们，又被打回到“农村人”的地位。还有文件规定，在补偿房屋面积时，每人只能等量对换15平米，超出部分按每平米780元左右计算。这样一来，一个三口之家，如果分了80平方米的安置房，需要倒补给政府两三万。
居民们质疑：“农转非”已经多年，为什么不能按城市拆迁标准补偿？得到的解释是，拆迁是征地工作的延续，当初按农村住房报建的，只能按农村拆迁标准赔偿，不随房主身份变化而改变属性。高新区管委会还向记者出示了四川省建设部门的解释，认可高新区的政策。
原白果村村民刘正有不肯按此标准进行拆迁，2000年被强制执行。大安区法院带了执法人员和炸药，炸掉了刘家的三层小洋楼。为此，他上法院，进京上访，前前后后六七年，成了“告状专业户”，但问题至今没得到解决。
城市“新贫人群”
十来年时间，在一片田野和荒地上建起一座现代化的繁华都市，无疑是一件引以为傲的成绩。
但与一栋栋拔地而起的高档建筑群相对，成片低矮的周转房，已成了高新区另一观。这些房屋不仅位处偏远，往来通行不便，而且质量低劣，大多有严重安全隐患。
王德芳在罗家湾的周转房，长期渗漏滴水，外面下雨，屋里洪涝，要用上家里所有盆子接雨水。就这样，她在那里住了6年整。
那里更是她的伤心之地。76岁的老伴赵树良，到山坡处的公共厕所解手时摔得半身不遂，半年后不治辞世。王德芳每天都要把老头子的遗像取下来擦拭，擦一回哭一回。
而事实上，居民很早前就向居委会反映过周转房没有公厕和道路破烂的问题，但无人过问。即使这之前，王德芳家邻居林树芝就因上公厕途中道路溜滑、摔断颈骨而死之事，也没引起有关方面重视。直到央视记者调查之后，街道才派人修葺了地面，并在危险地�