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。但另一方面，中央政府也确认了黄教的正宗地位以及达赖、班禅作为最高宗教领袖的地位，也确认了西藏政教合一的政治传统，达赖、班禅同时也是西藏最高的政治领袖。当然，中央政府单靠宗教羁縻不足以控制地方政府，为此，中央在西藏派驻藏大臣，代表皇帝对西藏政治事务进行间接或直接的管理。需要注意的是，在这些宪制性文件中，驻藏大臣与达赖、班禅的政治地位平等，二者都直接对皇帝负责，而不是对中央政府负责，皇帝要做的是努力将驻藏大臣和达赖、班禅所代表的政权与教权结合起来治理西藏。其时，由于驻藏大臣往往信教，要叩拜达赖、班禅。这会受到皇帝的批评，认为驻藏大臣代表皇帝，不可以自降身份，由此形成的宪制惯例是驻藏大臣在任期间不叩拜达赖、班禅，但在卸任之后可以叩拜，从而把国家制度与个人信仰区分开来。通过上述一系列宪制性文件及驻藏大臣制度的设立，中央政府确保了对西藏地方政府的主权。
其一，西藏的土地（领土）属于中央政府，具体而言属于皇帝，由此体现“普天之下，莫非王土”的主权原则。
其二，军队和外交事务归中央政府。
其三，僧俗两界的人事任命权掌握在中央。乾隆皇帝规定了金瓶掣签制度，且达赖、班禅的认定、坐床、册封、学经、新政、圆寂等事务，以及因达赖、班禅年幼而选择摄政等，都要由驻藏大臣参与，并要获得中央政府的批准。除此之外，驻藏大臣还掌握司法监督权，比如汉、藏民之间发生的纠纷须报驻藏大臣，驻藏大臣有监督纠正之权。可惜这套司法权控制手段没有像英国那样发展出一套普通法制度。
随着大清帝国的强盛，中央对西藏的主权控制也不断加强。但是，在大清帝国走向没落的时候，为了挽救灭亡的命运，清王朝开始通过“清末新政”推行了一系列现代化建设的方案，其中改变了对西藏的治理模式，提出了“改土归流”的政策，试图将中央的权力直接渗透到地方，改变藏族的社会、经济生活。
这一套现代化方案由于辛亥革命的到来而失败。此后民国政府对西藏继承了这套“改土归流”的现代化政策，但由于政治实力所限，这套方案并没有取得任何实质性的政治治理。新中国成立之后，中央放弃了“改土归流”的现代化方案，采取了民族识别和民族区域自治的思路，尤其是“十七条协议”回到了大清帝国早年的治理思路上来，争取到西藏上层贵族的支持。然而，后来推行的现代化治理方案以及西藏上层的叛乱，导致“十七条协议”最终失效。最近发生的西藏事件，再次引发人们对现代化方案的反思。当年的“十七条协议”启发了“一国两制”的香港模式，而今天“一国两制”在香港的成功落实，理应对西藏及全人类解决多元文化政治难题有所贡献。
“人类之行动在大范围内展开，只循着若干因果关系，不能由各个人意愿左右，更难因其道德上的希望而迁就。”（黄仁宇：《中国大历史》）著名历史学家黄仁宇从“大历史”的眼光来综论中西古今，这多少给人历史决定论的“命定”感觉。这个决定因素就是他反复强调“数字化管理”（mathematically manageable）。正因为如此，他认为“一国两制”产生于数字管理的歧义，并没有什么特别的地方，而是在人类历史上随处可见。比如元朝实现南北分治，在税收问题上华北采取租庸调制，华南实行两税制。美国在奴隶制问题上实现南北两制，十七世纪的英国采取普通法和衡平法两制制度，荷兰国民曾采取联邦制。（黄仁宇：《大历史不会萎缩》）如果讨论财政税收问题，数字化管理的确能够说明问题，可一旦深入到政治和文化领域，这个概念就多少显得力不从心。和平解放西藏的“十七条协议”和“一国两制”解决香港问题，无论与美国在奴隶制问题上的南北两制或英国的普通法和衡平法两制，还是与中国古代的元朝税收南北分治，根本就没有任何可以类比的地方。如果以这种“大历史”的眼光看邓小平提出的“一国两制”，无疑难以理解“一国两制”独特的政治贡献，自然也难以理解伟人对于人类历史的巨大贡献。而要真正理解“一国两制”对人类历史的巨大贡献，还得超越黄仁宇的“数字化管理”概念，用真正的“大历史”眼光来审视现代政治的历程与人类文明的发展。
（《清代驻藏大臣》，萧金松著，台北唐山出版社一九九六年版；《大历史不会萎缩》，黄仁宇著，广西师范大学出版社二○○四年版，28。00元）
“一国”之谜：Country vs。 State——香江边上的思考之八
强世功/著 原载《读书》2008年第7期
一九五九年四月七日，在西藏上层贵族发动叛乱后不久，毛泽东给当时的统战部副部长、国家民委副主任汪锋写了一封信，要研究一下西藏问题。毛泽东列出十三个问题，要求西藏、青海、甘肃和云南省委以及新华社帮助收集资料。在这十三个问题中，他像年轻时写《湖南农民运动考察报告》一样，把阶级成分划分作为理解西藏社会结构入手点，由此揭示阶级矛盾和阶级斗争。因此，他关心的是西藏农奴和农奴主（贵族）的经济剥削关系（如产品的分配比例，人口比例、剥削形式）和政治压迫关系（如私刑、诉苦运动）等。不久之后，对西藏问题了然于胸的毛泽东在最高国务会议等不同场合发表了几次谈话，阐述了中央对西藏的政策。在其中一次对外国领导人的谈话中，他表示：
有人问中国共产党为什么长久不解决西藏问题，这主要是因为我们党过去很少与藏族接触，我们有意地把西藏的社会改革推迟。过去我们和达赖喇嘛达成的口头协议是，在一九六二年以后再对西藏进行民主改革。过早了条件不成熟，这也和西藏的农奴制有关。……现在条件成熟了，不要等到一九六三年了。这就要谢谢尼赫鲁和西藏叛乱分子。（《关于西藏问题和台湾问题》，《毛泽东文集》，第八卷，61页）事实上，毛泽东在一九五六年通过周恩来给达赖喇嘛打招呼，表示即使在一九六二年之后如果可以进行改革，仍可根据当时情况和条件来决定。尽管如此，为后来的“一国两制”提供思想源泉的“十七条协议”只是中央为了和平解放西藏而签署的临时性宪制文件，它只保证“一国两制”十年不变，而不是五十年不变。为什么邓小平能够保证资本主义和社会主义这两种水火不容的制度五十年不变，而毛泽东当时不能保证西藏的政教合一的农奴制度保持五十年不变呢？这是政治哲学中古今之争和中西之争的大难题。
社会主义与资本主义说到底是两种不同的现代性思路，是“现代”内部的冲突。社会主义甚至脱胎于资本主义，若非冷战意识形态，两种思想完全可以和平共处。比如现代西方的福利国家，解决了十九世纪的劳资冲突≮我们备用网址：≯；马克思主义在欧洲发展出民主社会主义；而中国特色社会主义也吸收了原来资本主义的市场经济和法治国家等要素。资本主义和社会主义这两种不同的现代化方案都建立在彻底推翻基督教的神权政治和封建贵族政治的启蒙运动与民主政治基础上，二者都把人民主权作为政治奠基石。在这个意义上，无论是国民党的三民主义，还是共产党的社会主义，如果要把中国建构为一个现代国家，在政治哲学上都不可能允许西藏保存神权政治和贵族农奴制。这种冲突是古典与现代之间一场生死存亡的搏斗，就像路德的宗教改革和法国大革命一样，是一场围绕现代自由概念展开的搏斗。今天，我们必须在现代的立场上，在路德宗教改革、英国光荣革命、美国独立革命和法国大革命的立场上，看待毛泽东对西藏叛乱所采取的政策。毛泽东强调，解决西藏问题关键要抓好两点：“第一步是民主改革，把农奴主的土地分给农奴，第二步再组织合作社。”（同上，62页）前者就是用人民主权取代神圣君权，用农奴的民主权利来取代僧侣和贵族的政治特权；后者是发展现代经济，改善民生。一手政治，一手经济，全都是现代化方案。
然而，西藏问题的复杂性还远不止于此，它还涉及现代中国的主权国家建构问题。建国之后，中央政府逐步推动土地改革。藏民地区的土改首先从四川省、云南省开始，逐渐推向青海省和甘肃省。需要说明的是，在西藏叛乱之前，中央政府从来没有在西藏自治区搞任何形式的土改。中央政府的做法显然符合“十七条协议”的规定，因为这里所说的西藏是“西藏自治权”这个行政管辖范围，划定精确的边界并按照地域的行政区划进行管辖是现代国家的根本性标志。在现代政治逻辑中，西藏必须被理解为一个具有特定区域的地理概念。因此，在青海、甘肃、云南等省份搞土改并没有违背“十七条协议”。中央信守“十七条协议”这个基本法的诚意是不容置疑的。不过中央对这个基本法的理解与达赖喇嘛的理解有着根本的分歧。
从近代以来中国早已开始“睁眼看世界”的时候，达赖喇嘛依然沉静在古老的世界中。在政教合一的政治统治模式中，政治权力不是基于国家地域疆界内的公民建构起来的，而是按照民族和宗教信仰来统治的，它的统治权不受领土的限制。“十七条协议”既然规定达赖喇嘛和班禅喇嘛“固有的职权不变”，那么他们就对信仰佛教的所有藏民拥有政治上和宗教信仰的最高统治权，这个统治权必然越出西藏自治区的地理边界，施加到中央人民政府直接管辖的青海、四川、甘肃等地的藏民身上。直到今天，达赖喇嘛理解的西藏不是西藏自治权这个行政区划的概念，而是所有藏民居住的地方，即包括青海全部、甘肃、四川和云南藏民居住的“大藏区”。由此，当内地开始土改时，藏族贵族的利益就受到威胁，他们组织的反抗和叛乱活动必然波及西藏自治权边界内的藏民，为主张藏独的激进分子提供了借口，认为中央政府首先撕毁了“十七条协议”进行土地改革。而这种对“十七条协议”的不同理解，包含了古典与现代、宗教与世俗的冲突。年轻的达赖喇嘛由此陷入了困境，要么放弃政教合一的政治统治模式以及由此带来的对其他省份藏民的政治责任；要么向中央讨一个说法。而在当时，北京与拉萨之间缺乏有效的沟通和交涉机制，对“十七条协议”理解分歧也缺乏有效的解决机制，被藏族上层贵族把持的年轻达赖喇嘛最终在美国中情局的策划下，选择了流亡历程。
当然，即使中央与达赖之间存在有效的沟通机制，也并不见得能够避免冲突的发生。毕竟内地藏区土改既是政府自上而下推动的，也是藏民自下而上推动的，因为在民族问题的背后依然是阶级问题。从红军长征到解放大西南和大西北，大量贫苦藏民参加了人民军队并加入了中国共产党，他们迫切希望翻身解放，当家做主。“十七条协议”固然有藏民的民族身份和公民身份、宗教信仰与国家忠诚之间的紧张，但也有中国共产党在国家建构过程中阶级政策与民族政策之间的紧张。若中国要按照现代国家的建构原理，把国家主权扎根在每个公民个体身上，就必然要求公民对国家的忠诚要高于对家庭、部落、宗教和民族的忠诚。因此，中央不可能不顾翻身藏民对党和国家的忠诚，把他们重新送回到农奴制下。这种政治难题颇有点像美国南北内战时期南方的黑奴逃到北方获得自由之后，是否可以根据逃奴法被南方所追索。因此，“十七条协议”只能是为和平解放西藏的权宜之计，而非长久国策。当达赖喇嘛沉浸在佛教慈悲的世界中，毛泽东则站在现代的至高点上，那就是建立一个现代主权国家，可见，西藏叛乱或“十七条协议”的失败是传统与现代、宗教与世俗之间的结构性冲突，是建构主权国家过程中的必然结果。如果把“十七条协议”的失败与“中央对港方针十二条”的成功放在一起来思考，我们才能够真正体会到“一国两制”的政治想象力，即它蕴含了一套“反现代国家的国家理论”，是以一种反现代的方式来解决现代困境（具体而言就是冷战困境）的一套中国古典的治国思路。
“国家”在英文中可用country与state来表达。country是与特定土地联系在一起的政治组织，强调的是国民与所居住国家自然领土之间的内在关系，并依赖人们对土地的自然情感将国民团结在一起，由此包含了祖国、国土和乡村的含义。而state是依赖抽象法律制度建构起来的政治组织，更强调公民与国家政体的内在关联，它依赖法律关系将公民团结在一起，由此包含了政府、公共权力和政体的含义。现代国家的前提是所有公民都去除了地域、出身、民族、宗教和传统等等这些自然因素，被抽象为拥有自然权利的理性人，他们之间出于利益考虑而通过社会契约的法律机制建构起国家。因此，现代国家的政治哲学基础是state，而非country。
按照这个现代国家理论，“一国两制”中的所谓的“国”有许多我们解释不清的地方。比如基本法作为“小宪法”赋予了香港人各种政治权利，但他们不是香港公民，在基本法中被称之为“香港居民”。基本法附件规定内地国籍法适用于香港，故香港人属中国公民，但他们却不享有宪法所规定的基本权利，也不履行其规定的公民义务。我们国家不承认双重国籍，但香港人却属于英国的海外公民（BN〔O〕），甚至拥有英国的护照。再比如按照现代国家的基本标准，主权统一不仅包括军事和外交，而且还有财经主权（关税和货币统一）、司法主权（中央拥有案件终审权）和文化主权（统一的国民教育体系）。可在“一国两制”下，中央虽在香港驻军，但受到不同于内地的特别限制；香港特区享有相当大的外交权，在诸多国际经济与社会组织中作为独立的主体出现（如亚太经济合作组织会议）；香港的关税和货币独立于中央，且不向中央纳税；除了基本法附件三所列举的国籍法、国旗法等，绝大多数国家法不适用于香港，香港与内地是完全不同的两个法域；中央并不拥有香港司法案件的审判权和终审权，香港与内地的司法合作往往比国际司法协助更麻烦；香港有独立的教育体系，母语是粤语，普通话和英语一样属于外语。至于边境的出入境管理，你见过历史上哪个国家的国民在国土内如此流动？
面对上述特殊现象，难免出现“名”与“实”之间的悖论。比如，法理上不承认香港是英国殖民地，可事实上是英国殖民地；法理上认为中英《联合声明》不是国际公约，可事实上按照国际公约的要求在联合国备案；法理上认为香港人是中国公民，可事实上他们不享有宪法权利，也不承担宪法义务；法理上认为基本法是由全国人大制定的法律，可事实上它是一部香港的“小宪法”。这种“名”与“实”之间的悖论之所以出现，恰恰是由于我们现在关于国家正当性的法理体系都建立在现代政治哲学所确立的这一套“名”之上，凡是不符合这套话语体系的政治实体就缺乏法理上的正当性。这其实就是福柯在《什么是启蒙》中所说的现代性对真实世界构成的“敲诈”。我们的政治家和法学家们挖空心思想出一套复杂的、充满智慧但又似是而非的法理概念，无非是为了应付现代国家理论的法理“敲诈”。比如说，在中央与地方关系理论中，通常原理是单一制下中央政府的权力要大于联邦制下中央政府的权力。我们在法理上坚持“一国两制”属于单一制，而非联邦制，可悖论的是，这种单一制赋予香港特区的权力，远远超过联邦制中地方政府的权力。为此，我们只能对单一制概念进行了理论弥补，称之为“高度自治”。可人们不断问：这个高度究竟是多少？如果抛开法理上的概念游戏，陈弘毅教授的说法更接近事实，即香港是一个“准国家”的政治实体。
事实上，香港诸多问题正是由于传统与现代之间这种“名”与“实”的纠缠。比如说香港回归十周年，有机构对香港人的身份认同做了调查，发现港人自认为属于“中国人”的认同度比十年前上升有限，于是人们一致认为香港亟须加强国民教育。可香港居民不能参军保家卫国，不能参加内地高考接受国家教育，不能参加国家公务员考试当人民公仆，在内地上学被看做留学，在内地投资被当做外资。“两制”构成如此严格的强制性公民认同区隔，怎么培养香港人对国家的忠诚？公民身份认同不是一个抽象的法律概念，而是与自己的生命和命运息息相关的自然情感。
可在这样的“一国”中，国家与公民身份都是悬在空中遥远而抽象的法律概念，缺乏切实生命体验和感受。即使推行国民教育，香港独立于内地的教育体系和文化观念，怎么培养香港与内地共同的国家意识和身份认同呢？于是，爱国教育很容易变成了文化交流或旅游观光，进展自然缓慢。倒是中央开放自由行之后，让内地人和香港人整天在大街上摩肩接踵，相互用挑剔的眼光打量对方，反而培养起了彼此之间的自然情感。曾经英语是香港的高贵语种，内地人到香港说普通话会受到歧视。“回归”之后，只有部分政府高官为了与中央打交道而学习普通话。可自由行之后，普通话已成为香港社会最重要的沟通语言，香港有识之士也呼吁以普通话作为香港教育的母语。而短短几年取得用共同语言建构“一国”的重大成就，恰恰是由于法律上打破“两制”的人为区隔。
尽管如此，爱国主义在香港依然是一个特别概念。香港人确实爱国，保钓运动比内地还积极，可一些精英人士说他们爱的“国”是祖国河山、历史文化，而非政治实体。于是香港为推行公民教育而在电视中播放国歌，受到他们的批评，终审法院在“焚烧国旗案”中判决焚烧国旗违法也被批评为“软骨”。可是没有政治主权者的“国”是怎样的东西呢？在这些概念分歧的背后，似乎隐含了自然领土的country与政制建构state的区分。而在英文中“一国两制”被