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利用并扩大中国的内部矛盾，迫使国民党放弃抗战立场，实行对日妥协，把处于僵局的战争引向政治解决的路途上去。
按照新方针的精神，1938年11月18日，日军大本营陆军部及参谋部制定了《抗日政权屈服或崩溃的要领》，对所谓“政略”进攻作了详尽规定：
“除作战行动外，当前大致要采取以下方策：
（1）促进占领区的治安和建设；
（2）进行建立新中央政权的工作；
（3）酝酿反蒋、对日和平气氛和争取民众等工作；
（4）进行反共宣传；
（5）促使抗日军队内部崩溃；
（6）利用高宗武一派，争取新官僚和民众；
（7）进行西南独立工作；
（8）收买和利用杂牌部队及各种武装团体；
（9）促使第三国（特别是德、意、波兰）否认蒋政权；
（10）促使第三国（特别是英、美、法）放弃援蒋政策；
（11）加强对苏谋略。”［日］《现代史资料（9）日中战争（2）》，美铃书房，1964年版，第550页。＇
这些“政略”进攻的内容几乎包含了非军事的政治、经济、外交、舆论宣传、意识形态等各个方面。其目的一是通过巩固占领区和炮制伪中央政权，在中国和世界各国面前造成一种矮化中国抗日政权的既成事实，并结合外交上孤立中国，动摇中国坚持抗战的意志；二是通过反共宣传挑拨国共两党关系，利用国民党中央与地方实力派之间、嫡系军队与杂牌军队之间以及抗日征与亲日派之间的矛盾，从内部分化、瓦解中国的抗战阵营，达到日本外部军事进攻达不到的目的。
停止正面战略进攻，集中主要兵力对占领区实行治安肃正作战
在确定政治诱降为主，军事打击为辅的新方针后，日本的军事战略也作了相应调整。1938年12月6日，陆军省、参谋部在《1938年秋季以后对华处理方策》的文件中，对新的军事战略的各要点作了阐述。
第一、放弃速战速决战略，准备长期战争。文件指出：“虽要利用攻占武汉、广东的余势，致力干事变解决，但是，要迅速取得成果，预料尚有困难。为应付长期作战，……以攻占汉口、广东为行使武力的时期。然后，自主地指导新中国的建设，特别要防止急燥。”［日］《现代史资料（9）日中战争（2）》，美铃书房，1964年版，第553页。＇
第二、明确规定军事行动要服务于政略和谋略工作，文件声称：“虽然肃清抗日残余势力的的工作仍须继续进行；但主要有待于以坚强的军力为背景，进行政略与谋略工作。”［日］《现代史资料（9）日中战争（2）》，美铃书房，1964年版，第553页。＇
第三、为减少消耗而限制战争规模和强度。文件要求战地日军在范围上“如无重大必要不企图扩大占领地区”，“力戒扩大缺乏准备的战线”；在兵力上“为准备今后国际形势的转变，要在各方面减少驻屯兵力及兵力的消耗”；在作战形式上“进行小接触”，只是在“敌人集中兵力来攻击时，及时予以反击，消耗其战斗力。”［日］《现代史资料（9）日中战争（2）》，美铃书房，1964版、第553～554页。＇
第四，把军事打击的重心移向对付后方的抗日游击战争。文件规定，在华日军要把巩固占领区作为“当前第一位的基础性工作”，“固定配备充分的兵力”、对正面战场则要求把“兵力配备限制在最少限度内。”［日］《现代史资料（9）日中战争（2）》，美铃书房，1964年版，第553～554页。＇
依据新的军事战略，日军在结束武汉会战后，即着手调整部署，实行向保守占领地的持久战态势的转变。
1938年10月，日军在华有24个师、4个独立混成旅、1个骑乓集团（2个骑兵旅）和1个支队，其中，华中派遣军有13个师、1个支队；华南第21集团军有3个师；华北方面军有8个师、4个独立混成旅和1个骑兵集团。日军的主力在正面战场。其后，日军进行了大规模的交替换防，将久战疲惫的师陆续遣返归国休整，同时按照保守占领地的要求，新编了一批适合警备任务的三单位编制的师和独立混成旅，替代回国部队。
至1939年底，侵华日军新部署基本完成后，在中国派遣军（1939年9月组建）隶属之下的侵华日军共有24个师、20个独立混成旅、1个骑兵集团。
这些部队分为4个战略集团，其各自的兵力及任务如下：
第11集团军配置在武汉地区，下辖7个师、2个独立混成旅，任务是对中国军队的主力进行以攻势防御为特点的作战；
第21集团军辖4个师、2个独立混成旅，任务是以广州、虎门为根据地，切断中国的补给路线；
第13集团军辖4个师、4个独立混成旅，主要任务是确保庐州、芜湖、杭州一线以东的占领地区的安定，迅速恢复京、沪、杭地区的治安，并确保主要交通线；
华北方面军作为最大的战略集团其兵力为9个师、12个独立混成旅和1个骑兵集团，负责确保已占据的华北地区的安定，迅速恢复河北省北部、山东省、山西省北部及蒙疆等重要地区的治安，并确保主要交通线。［日］防卫厅防卫研修所战史室：《中国事变陆军作战》〈3〉，朝云新闻社，1975年版、第7～8页；《中国事变陆军作战》〈2〉，朝云新闻社1976年版，第295～297页。＇
从上述日本军事战略的变化及相应的部署调整中可以看出，日本的侵华军事行动在整体上已由战略进攻转向战略保守，就正面和敌后两个战场而言。日军军事打击的重点已经转向后者，日军在其后方的作战活动更加频繁。
自1939年1月至1940年3月，华北方面军根据大本营的意图，连续实施了3次治安肃正计划，其中心是用武力“讨代肃正”，以巩固点线，扩大面的占领，尔后建立各级伪政权，运用政治、经济、文化等各种手段巩固占领地区。
建立长期自始体制
1938年底，日本修改侵华方针的原因之一是要减少军力、国力的损耗，因此，建立长期自给体制，就成为其新的侵华方针中的重要内容。日本原企图迅速战胜中国，在中日“经济提携”的名义下，取得种种经济上的权益。
但是，战争持久化及消耗的剧增，使日本等不及“经济提携”的实现，迫不及待地提出要在已经占领的地区进行“自主的建设。”［日］防卫厅防卫研修所战史室：《中国事变陆军作战》〈2〉，朝云新闻社，1976年版，第283页。＇
1939年3月30日，日本陆军省和参谋部在《从战争指导观点出发处理目前各案件的准则》中，也把在“治安地区，特别是在其中的主要地区进行必要的建设”作为持久战争的一个主要手段，并强调：“目前在重要治安地区确立治安和建设尤为重要。为此，要在逐渐形成重点的同时，为长期计划制订各种措施。”［日］《现代史资料（9）日中战争（2）》，美铃书房，1964年版，第557页。＇
鉴于战争长期化已不可避免，日本开始要求侵华日军努力提高独立生存能力，实现长期自给，企图以“节流”方法减轻日本国力的负担。
1938年12月6日，陆军省及参谋部提出：在为恢复治安而固定配备充分兵力的同时，要“努力使其实现长期自给的局面”。［日］防卫厅防卫研修所战史室：《中国事变陆军作战》〈2〉，朝云新闻社1976年版，第289～290页。＇
1939年3月30日，再次要求“要使现地兵团为了部队的生存而采取长期持久自给的态势，……努力充实整备战力，同时尽量节减人力、物力的消耗。”［日］防卫厅防卫研修所战史室：《中国事变陆军作战》〈2〉，朝云新闻社，1976年版，第289～290页。＇ 要求侵华日军在现地实现“自给”，清楚地反映了日本战争经济的贫困程度。
第四编 转入相持（1938。11～1940。12）
第二十章 中国抗战相持阶段的到来
第三节 中共中央六届六中全会制定抗战新阶段的战略任务
就在日本着手修改其侵华方针的同时，中共中央及时预见到战争形势即将发生的变化，于1938年9月29日至11月6日，在延安召开了扩大的第六届中央委员会第六次会议。参加会议的有中央委员和候补中央委员17人，中央各部门和各地区领导干部30余人，是第六次全国代表大会以来出席人数最多的一次中央全会。会议的中心议题是毛泽东所作的《论新阶段》的政治报告，并在此报告的基础上形成了《中共扩大的六中全会政治决议案》。毛泽东的报告和政治决议总结了以往抗战的经验、教训，分析了今后抗战的发展趋向，规定了中国共产党在抗战新阶段的战略任务。
一、对抗战以来的总结和对今后抗战形势的估计
在六中全会上，毛泽东依据已经表现出的敌、我、友三方面优劣条件的发展变化，对15个月的抗战进行了深刻总结，他指出：经过15个月抗战，中国有了很大进步，但尚未达到足以反攻胜敌的程度；日本已面临重重困难，但尚有余力；国际上虽已给予中国道义上和物质上的援助，但国际形势尚未达到最有利之时。这种状况决定了敌优我劣的基本态势还不会很快发生根本性变化，因此抗战是长期持久的战争。在长期的战争较量中，日本的强势因素将随着战争进程而逐渐衰减，其小国寡民，兵力、财力、物力的先天弱点，侵略战争所造成的与整个中华民族及本国人民的绝对对立，以及与其他国家的利益冲突等等，不仅不能克服，而且将日益发展深化，最终决定了日本必然失败的命运。与日本相反，地大物博，人多兵多的中国所具有的雄厚的战争潜力，将因中国抗战的正义性质和中国自身的不断进步而更加发扬壮大，整个国际形势的发展也将日趋有利于中国。在中、日双方所具有的诸条件中，日本的优势条件是暂时的、脆弱的，中国的优势条件则是根本的、长期起作用的。因此，只要中国坚持抗战不妥协，坚持在持久战中逐步发挥自己的潜力，最后的胜利就一定属于中国。
六中全会的主要任务是对目前的战争形势及其可能出现的变化进行科学的估价，以便规定党在今后抗战中的各项战略任务。在这方面，中共中央表现了极高的洞察力和预见性。对于日本方面的情况，毛泽东及时预见到：虽然整个的敌我力量对比中，敌强我弱的基本形势尚未改变，但经过武汉会战，敌人的强势已经进一步发挥了，之后将衰减下去。虽然敌人在总的力量上仍将具有一些余威，但其兵力不足与分散的根本弱点将更加暴露。而且日本的整个国力要北防苏联，东防美国，南对英法，内镇人民，可能用于中国方面的已所剩无几。因此，日本的战略进攻已接近一个顶点，敌我相持的局面即将到来。＇中央档案馆：《中共中央文件选集》第11册，中共中央党校出版社，1991年版，第587页。＇
关于相持阶段到来后日本将会采取的新的侵华方针，毛泽东准确地指出：日本在被迫停止战略进攻后，将转入军事上保守占领区，而从政治上和经济上向我进攻。在政治攻势中，“敌人的方针，必然集中于反蒋反共，建立全国性的汉好政府……推翻国民政府，破坏国共合作与全国团结。”在军事上敌“将于一定时机抽兵进攻游击战争，企图巩固其占领地，使中国反攻困难。”＇中央档案馆：《中共中央文件选集》第11册，中共中央党技出版社，1991年版第578、606、608页。＇
关于国际形势，毛泽东认为：虽然总的发展趋势有利于中国，但就目前来讲，“世界的主要重心在欧洲，……无论是各大国间的战争前夜或战争爆发，西方的各大小国家都将以解决欧洲问题放在议程的第一位，东方问题则不得不暂时放在第二位。”在这种情况下，一些西方国家在一定时期内甚至还“有可能同日本进行某种程度的妥协”。＇中央档案馆：《中共中央文件选集》第11册，中共中央党校出版社，1991年版，第580、640页。＇
这种对国际局势的判断无疑是正确的。
关于今后国内的抗战形势，全会在充分认识各种积极因素的同时，强调了将会出现的各种困难，并特别告诫全党必须认识目前及今后的严重问题，即：“可能在一部分人中产生悲观失望的情绪。……抗战营垒中可能产生意见分歧甚至某些分子的动摇与局部叛变。”＇中央档案馆：《中共中央文件选集》第11册，中共中央党校出版社，199l 年版，第749页。＇
二、制定抗战新阶段的各项战略任务
1938年11月6日，六中全会一致通过政治决议。决议提出：“全中华民族的基本任务应该是：坚持抗战，坚持持久战，巩固和扩大抗日民族统一战线，以便克服困难，增加力量，停止敌人进攻，实行我之反攻，以取得最后驱逐日寇出境和建立独立自由幸福的三民主义新中国的光荣胜利。”＇中央档案馆：《中其中央文件选集》第11册，中其中央党校出版社，1991年版，第751页。＇
决议还规定了中华民族当前的紧急具体的任务：
（一）高度的发扬民族自尊心与自信心，坚决抗战到底，克服悲观失望情绪，反对妥协投降。
（二）诚心诚意地拥护蒋委员长，拥护国民政府，拥护国共两党及一切抗日党派的亲密合作，反对一切分裂企图，反对任何汉奸傀儡政府。
（三）提高主力军的战斗力，扩大原有的军队，创造更多的新军，改进军队的政治工作与技术装备和训练，保卫西南西北，停止敌之进攻。
（四）广大发展敌人后方的游击战争，建立和巩固更多的抗日根据地，缩小敌之占领区，并配合主力军作战。
（五）提高军事技术，建立必要的军火工厂，准备反攻实力。
（六）实行集中领导下的民主政治，改善政治机构，密切政府与人民的联系，发挥抗日政权的最大效能。
（七）扩大民众运动和发展民众团体（工、农、商、学、文化界、妇女、青年、儿童各种组织），动员广大民众积极参加抗日战争。
（八）为激发民众的抗战热忱和生产热忱，实行相当必要的民生改善。
（九）实行新的战时财政经济政策，增加收入，节省支出，克服抗战中的财政经济困难。
（十）实行国防教育政策，使教育为民族自卫战争服务。
（十一）集中一切力量，反对日本法西斯军问侵略者，加紧国外宣传，力争国外援助，实现对日制裁，使日寇断绝外国军火和军事原料的供给，使我国能够得到友邦的军火、军事原料、医药材料、技术人员及财政的帮助。
（十二）建立中日两国与朝鲜、台湾等人民的反对侵略战争的统一战线，共同进行反对日本法西斯军问的斗争。
（十二）团结中华各民族（汉、满、蒙、回、藏、苗、瑶、夷、番等）为统一的力量，共同抗日图存。
（十四）厉行锄奸（汉奸、敌探、托洛茨基分子等）运动，巩固抗战的前线和后方。
（十五）发展国共两党及一切抗日党派，强固抗日民族统一战线，支持长期抗战。＇中央档案馆：《中共中央文件选集》第11册，中共中央党校出版社，1991年版、第751～752页。＇
全会特别强调了新阶段中，巩固和扩大抗日民族统一战线的极端重要性，将这一点提高到事关抗战能否坚持、能否胜利的决定性地位。毛泽东就此指出：“长期的战争必须有长期的统一战线才能支持，战争的长期性与统一战线的长期性，是不能分离的。”“克眼困难战胜敌人的中心任务，是团结全民族，巩固扩大统一战线，发动全民族各个阶层中一切生动力量，过是唯一无二的方针。”＇中央档案馆：《中共中央文件选集》第11册，中共中央党校出版社，1991年版，第595、644页。＇
由于国共两党的合作是抗日民族统一战线的基础，而日本又在竭力分化国共两党的合作关系，因此，全会的政治决议特别提出：“为了完成中华民族的当前紧急任务，为了顺利进行抗日持久战，就必需国共两党长期合作。国共两党合作是抗日民族统一战线的基础，是抗战建国大业完成与胜利的保证。”＇中央档案馆：《中共中央文件选集》第11册，中共中央党校出版社，1991年版，第753页。＇ 同时又建议国民党适当解决两党合作的组织形式，以密切两党关系，保证长期合作。＇中央档案馆：《中共中央文件选集》第11册，中共中央党校出版社，1991年版。第753～754页。＇
三、巩固华北、发层华中华南的军事战略方针
由于预见到在即将到来的新阶段中，日军将集中主要力量保守占领区，向敌后抗日游击战争发动残酷的进攻，因此，六中全会要求全党继续把工作的重点放在敌后和战区，并把巩固和发展敌后游击战争的问题作为党的军事战略的首要问题。全会提醒全党全国：在新阶段中，敌后游击战争将暂时变为主要的形式。在这种情况下，敌后游击战争所要面临的新形势是，一方面在广大地区中仍能广泛地发展；另一方面在一些重要战略地区，特别是华北和长江下游一带，势将遇到敌人残酷的进攻，出现非常艰苦的局面。因此，全会要求，现在就应准备这一形势的到来。全会分析了敌后游击战争在各地的不同情况，明确提出今后开展敌后游击战争的基本方针是“巩固华北，发展华中华南。”毛泽东具体指出：“敌后游击战争大体分为两种地区。一种是游击战争充分发展了的地区如华北，主要方针是巩固已经建立了的基础，以准备新阶段中能够战胜敌之残酷进攻，坚持根据地。又一种是游击战争尚未充分发展，或正开始发展的地区，如华中一带，主要方针是迅速的发展游击战争，以免敌人回师时游击战争发展的困难。”＇中央档案馆：《中共中央文件选集》第11册，中共中央党校出版社，1991年版。第593～594页。＇
毛泽东还提出了巩固和发展敌后游击战争的各项具体措施：
“第一，必须广大地发展一切敌人后方地带的游击战争，并创立多数的游击战争根据地，巩固已经建立起来的根据地。
第二，必须依照华北榜样，留置或派遣足够数量之正规军队于敌后各个战略区域，作为长期坚持游击战争的骨干。这些军队应该逐渐学会游击战术，加强政治工作，发展民众运动，创立根据地，并帮助敌后民众游击队与游击战争逐渐提高到正规军与正规战争的道路上去。
第三，一切战区与敌人后方，必须发动所有男女人民卫国保乡热忱。除动员他们大�