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在由几个主要的联合政府组成的灵活的联系小组那里讨论和协调。例如，针对恐怖分子的流窜，制定共同的策略；针对恐怖分子可能正在寻找的藏身之处，精心设计出一个共同的策略。
目前，穆斯林和阿拉伯国家在诸如伊斯兰会议和阿拉伯国家联盟这样的组织上相互会面，西方国家相互之间在诸如北约和由主要的工业国家组成的八国集团峰会上碰头。最近，八国集团峰会提议就改革开始进行对话，这可能是为主要的穆斯林国家找到一个场所的开端。在那里，这些国家可以同致力于阿拉伯和穆斯林国家未来的主要西方国家就关键的政策问题予以讨论。
国际上的这些新的举措可以形成持久的、有形的合作习惯，因为那些愿意肩负起自己责任的国家走到一起，以其富于建设性的努力开展援助，协调行动。
联合作战需要有处置战俘的联合政策。对美国虐待其监管的囚犯的指责，使得我们很难建立起政府所需要的外交、政治以及军事上的联盟。美国应与其盟友一道，为被捕获的国际恐怖主义分子的拘押和人道处置制定共同接受的原则，因为这些国际恐怖主义分子并不受任何一个特定国家的刑法管辖。诸如英国、澳大利亚以及一些穆斯林友国等，均投身于打击恐怖主义的战争中。美国应该有能力就如何在人道、安全与我们国家为了实现这些目标应承担的责任之间实现平衡作出调和。
美国和它的一些盟友不愿意将《日内瓦公约》有关战犯的待遇完全适用于被抓获的恐怖主义分子。公约为因内部冲突而被囚禁的人设定了一套最低限度的标准。既然打击伊斯兰恐怖主义的斗争是国际性而非国内性的，那么那些条款就不能正式适用，不过，它们却被公认为是人道待遇的基本标准。
建议：美国应该设法与其盟友找到一个共同的方法，来拘押和人道处置被抓获的恐怖主义分子。对此，可以从与武装冲突法有关的《日内瓦公约》的第3条中抽出一些新的原则。这一条是专门为普通战争法不能适用的诸种情况设定的，但其最低限度的标准被全世界普遍公认为是国际习惯法。
第十二章 要做什么？一个全球性策略阻止伊斯兰恐怖主义的持续成长（3）
大规模杀伤武器的扩散
如果世界上最危险的恐怖分子获取了世界上最危险的武器，在美国发动另外一场灾难性袭击的巨大危险就非常现实。正如我们在第二章所指出的，“基地”组织至少在10年之前就企图获取或者制造核武器。在第四章，我们提到，在1998年，有报告称，本·拉丹的同伙认为他蓄意实施一场“广岛事件”性质的恐怖袭击。对此，官员们心怀焦虑地进行讨论。
本·拉丹的野心仍在继续。中央情报局局长特尼特在其向国会提交的关于2004年2月世界范围内的威胁的评估报告中的公共部分指出，本·拉丹把获取大规模杀伤武器看做是一种“宗教义务”。他警告说，“基地”组织“仍在继续追求获取核作战能力的战略性目标”。他补充说：“有24个以上的其他恐怖集团在努力获取化学、生物、放射性物质和核材料。”
一个核炸弹使用相对较少量的核物质就能制造出来。一位训练有素的核工程师使用一些高度浓缩的铀或者钚（一粒葡萄或者一个橘子那样大小），与商业上可以获取的其他材料一起，就能做成一个核装置，将其装配在一辆货车里，比如像伦姆兹·约塞夫1993年停在世贸中心停车场里那样的货车，这样的炸弹有可能将曼哈顿南部夷为平地。
因此，我们已经讨论的打击伊斯兰恐怖主义的联合政策，同时还应当与防止和打击大规模杀伤武器的扩散这一意义重大的努力结合起来。在此，我们提一些建议。
加强反对扩散的力度。尽管一般认为阻断利比亚的非法核计划的努力是很成功的，但是巴基斯坦的非法交易以及该国科学家卡迪尔·汗的核材料走私网络表明，核武器的蔓延是一个全球性的问题。处理伊朗核计划问题的努力仍在继续。因此，美国应与国际社会一道制定一些法律，设定一种具有普遍管辖意味的国际法律制度，从而使得世界上的任何国家，即使走私者的犯罪行为没有在这些国家暴露，也能缉拿、关押和起诉他们。
扩大对防扩散安全倡议的参与。2003年5月，布什政府公布了防扩散安全倡议：结成一种自愿伙伴关系的国家根据自己的能力，利用军事、经济和外交的手段，制止贩运大规模杀伤性武器和与导弹相关的技术。
如果防扩散安全倡议利用北约盟军的情报和规划资源，那么它就可以更为有效。而且，防扩散安全倡议应该对非北约的国家开放。对于俄罗斯和中国，应鼓励其参加。
支持减少威胁合作项目。关于武器的安全，外国的专家对美国政府的承诺与所采取的措施深感忧虑，因为高度危险的材料依然散落在俄罗斯和前苏联其他国家。在这一领域，美国政府的主要手段是减少威胁合作计划（通常被称做“纳恩—卢格计划”，以1991年提倡这项立法的两位议员的名字来命名）。现在，这一计划需要进行扩展、改进和资源投入。最近，美国政府已强化了其支持这项计划的国际责任，然而，我们认为，如果俄罗斯和其他国家能做其分内之事，那么，美国就应承担所有能承担的责任。要是这些武器流落到那些急切希望获取它们的恐怖分子手中，那么，美国政府就应在这种投资的价值与其可能面临的灾难性的成本之间作出权衡。
建议：我们的报告表明，至少在十年之前，“基地”组织就企图获取或者制造大规模杀伤武器。毫无疑问，美国可能是首要的目标。通过加强反对扩散的力度、扩大对防扩散安全倡议的参与和支持减少威胁合作项目，就能使阻止这些武器扩散的努力取得最大化的效果。
瞄准恐怖分子的资金
一般民众把打击对恐怖分子的资助行为看做“使恐怖分子缺乏资金”的一种方式，最初，美国也是这样做的。“9·11”事件以后，美国采取积极的行动，圈定恐怖分子的资助者并冻结他们在美国的资金或者通过联合国的决议冻结他们在外国的资金。这些行动似乎成效不大，因为当遇到法律的挑战时，美国和联合国通常不得不解封这些财产。
后来才明白，难处在于，即使情报部门通过相识的人或者通讯手段，将某人与恐怖集团“联系”起来，但是要追踪这笔金钱是从这个人转到了恐怖集团，或者在其他方面表明他们之间具有同谋关系，十分困难。在没有解密的情况下，要进行这方面的查证更为艰难。
这些早期所犯的错误使得其他国家不愿意冻结他人的财产，或者仅仅以美国的行动为基础而采取行动。多边的冻结财产机制的运作尚待时日，这些机制可以消除意外的成分，因而在实质上可确保小笔资金实际上已被冻结。世界范围内的财产冻结尚未充分地开展，而且通常在数周之内，采用简单的方法，就能轻而易举地规避财产冻结。
但是，试图切断恐怖分子的资金来源其实与竭泽而渔相类似。数月前早些时候，美国政府因为对“基地”组织如何募集、转移和支出资金有了更多的了解，而设计出了一种全新的策略。
建议：对恐怖分子的资金进行强有力的追踪，在美国打击恐怖主义的行动中，必须居于最显要的核心地位。美国政府已经认识到，掌握关于恐怖分子资金的信息有助于我们理解他们的网络，从而可以将他们揪出来，并瓦解其行动。情报和执法部门已经瞄准了少数募集资金的协调人，“基地”组织依靠他们募集和转移资金，他们在该组织的收入流中居于核心地位。这些努力已经奏效。少数重要的协调人死亡或者被抓获，使得“基地”组织可以获得的资金数量减少，并且对于“基地”组织而言，增加了募集和转移资金的成本和难度。另外，追缴的资金对于情报部门来说也是一笔意外的收入，有了它，可以继续循环进行瓦解。
美国金融部门以及一些国际性的金融机构一般都为执法和情报部门提供了非凡的合作，尤其是在提供信息以快速开展调查方面更是如此。美国的金融体系所存在的明显的“软肋”已经得到了矫正。美国在说服其他国家采用一些金融规则方面不太成功，这些规则容许对各种金融交易予以追查。
公示资助恐怖分子的个人和组织仍然是反恐战争的组成部分，但却不是主要的手段。对资助者予以公示其实是一种外交形式，因为各国政府团结起来，就可以把被点名的个人和集团当做恐怖分子，他们因而也不会再公开募集资金。尽管对海湾地区的慈善团体的海外分支加以控制仍然颇具挑战性，但有些慈善团体已被确认为可能向恐怖分子提供资助，因而其接受的捐赠在减少，并且他们的活动受到严密的监视。还有些慈善团体已不再干资助恐怖分子的勾当。2003年5月利雅得恐怖袭击后，沙特阿拉伯对恐怖分子进行了打击，这显然减少（也许急剧降低）了“基地”组织可以获得的资金，不过要知道这种缩减是否能持续，尚为时过早。
尽管在切断恐怖分子的资金来源方面显然已取得了进展，但是恐怖分子在转移资金方面已表现出很强的创造性。如果“基地”组织变成一些规模较小的、分散的恐怖集团，那么政府所认为的恐怖分子需要一个金融支持的网络这一前提可能会过时。而且，一些恐怖分子的行动并不需要依赖外部资金的支持，他们要么通过合法的职业，要么通过下游的犯罪活动，就有可能自给自足。
第十二章 要做什么？一个全球性策略维护安全、应对恐怖袭击（1）
自“9·11”事件以来，在将近3年的时间里，美国人已变得能更好地防范恐怖分子的袭击。在这些变化中，有些应该归功于政府所采取的行动，如采取保护飞机安全的种种措施，一部分应该归功于惊人规模的投入和其他努力。宣传和普通美国人的警觉也起了一定的作用。
但是，总统和其他的官员都认识到，尽管美国人或许比过去安全，但现在并不安全。我们的报告表明，恐怖分子在分析各种防御措施，并制定相应的规划。
防御措施不能保证绝对的安全，他们仅仅使成功地进行攻击变得更为困难，而且，通过抓捕可疑的人，使种种袭击被阻止。袭击者失败的可能性的增加，使得企图实施某一计划与放弃某一计划之间大有不同。敌人也可能不得不设计更为处心积虑的计划，但由此会提高计划暴露或者被挫败的风险。
防御性措施也要用来应对可能成功的袭击，以防止损失的扩大，挽救人们的生命。
恐怖分子的旅行
每年有5亿多人从美国边境的合法入境点通过，大约有3，000万人不是美国公民，另有50万或者更多的人穿过美国数千公里的陆地边境，在没有检查的情况下非法入境或者是逾期居留。在恐怖主义盛行的时代，避免由极少数人入境或未觉察的境内滞留可能造成的势不可挡的风险，是国家安全方面面临的巨大挑战。
在2001年9月11日之前的10年里，边境的安全，包括旅行、入境和移民，没有被视为一个国家安全问题。公众人物对“毒品战争”、移民的种类和合适规模、沿西南边境的诸多问题、源于加勒比地区和其他地方的移民危机以及持续增长的贩卖人口犯罪表达过关切。移民制度作为一个整体普遍被认为功能日益缺损，亟待改革。然而，在国家安全领域，只有走私大规模杀伤性武器才是重要问题，至于可能使用这类武器的恐怖分子的入境或相互联合的在外国出生的恐怖分子的出现，则并非关键的问题。
对于恐怖分子而言，旅行与武器一样重要。他们必须秘密碰头、训练、踩点，以获取袭击的机会。对他们来说，国际旅行会带来很大的风险，因为他们必须浮出水面，穿过受控制的通道，来到边境安全官员的面前，或者试图绕开边境检查站。
在旅行中，恐怖分子使用了种种规避的方法，例如，变造和伪造护照、签证，采取特定的旅行方法和路线，与被买通的政府官员联络，利用人口走私网络，取得旅行社的帮助，利用移民进行欺诈和身份欺诈。有时，这些方法可被识破。
在“9·11”事件之前，美国政府中没有任何机构系统地分析过恐怖分子的旅行策略。自上世纪90年代初期以来，“基地”组织之前的恐怖分子们系统但又可被识破地利用着我们边境安全的漏洞。如果美国政府曾经对此进行过分析，就会发现这些旅行方法。
我们发现，在19个劫机者中，有15个可能被边境部门拦截。通过分析他们的旅行文件和旅行方式，有关部门可以拦截4到15个劫机者；如果能更有效地利用美国政府有价值的情报，还将要有3个劫机者可被发现。
回顾往昔，我们还可以发现，我们移民法的常规运作——即这些法律的许多方面没有专门瞄准防范恐怖主义——必然影响“基地”组织的计划，为其创造各种机会。有5个恐怖分子的同谋者因被认为冒充旅游者或者学生而在试图获取签证时被拒，有一个同谋者因此被检查官员拒绝入境。我们还发现，如果移民制度在鉴别个人身份上设置了更高的“门槛”，并确保未逾越“门槛”就会招致例行的后果，就有可能逐出、除掉或者进一步接触几个看起来并不符合短期居留条件的劫机者。
我们的调查表明，在我们的边境制度中，有两个系统性的缺陷结合在一起，由此使得我们缺乏有助于有效地防范“9·11”袭击的能力：一是欠缺作为边境安全一部分的良好的反恐措施；一是移民制度不能履行其基本的责任，更不用说反恐了。这些缺陷现在已经得到部分消除，但远未克服。
建议：关注恐怖分子的旅行，至少与瞄准他们的资金一样，是打击恐怖分子的强有力的武器。美国应当将恐怖分子的旅行情报、行动和执法融于一种策略中，以拦截恐怖分子，发现他们旅行的协调者，抑制他们的灵活性。
自从“9·11”事件以来，在制作完整的监控名单方面，已经取得了显著的改善，这一名单可以使边境和执法部门了解恐怖分子的名字信息。然而，在将边境机构合并到新的国土安全部的过程中，遇到了困难。这种困难，用一位官员的话说，就如同“在飞行时更换发动机”。34而识别恐怖分子旅行的新的见识尚未融入边境安全的前线。
通过稍微收集一下恐怖分子的旅行情报，分析一下目前适当的计划，就已经取得异常有用的效果。这种情况应当得到扩展。既然边境官员最先见到旅行者和他们的旅行文件，并且调查旅行协调人，他们就必须与情报官员进行紧密合作。
无论在国际上还是在美国，控制恐怖分子旅行应当成为反恐策略的关键部分。为了减少非法入境，良好的技术以及培训相关人员鉴别恐怖分子的旅行文件是最为重要的直接手段。我们的边境和移民制度的每一个环节都应当把鉴别恐怖分子旅行文件的指示信号作为其中的一部分。在领事馆、主要的边境检查站、移民服务办公室以及情报和执法部门，都应当采用能够核实旅行文件和辨别可能的恐怖分子的指示信号的信息系统。对所有的一线工作人员都应进行一些培训。另外，还需要富有献身精神的专家与情报部门不断进行联动。国土安全部的信息分析和基础建设保护理事会应该能够支配更多的财力，以完成其在一线边境部门与政府其他反恐部门之间充当桥梁的使命。
第十二章 要做什么？一个全球性策略维护安全、应对恐怖袭击（2）
一种生物性甄别系统
在人们进行国际旅行时，他们通常要穿过规定的通道或者入口。他们要得到一份护照并申请一份签证。他们要在机场、港口的购票柜台以及大门和出口通道处停留。一到目的地，他们要通过检查站。他们可能要转乘另一架飞机。一旦入境，他们可能寻求另外一种形式的身份证明，于是试图与某一政府机构或者私人机构进行联系。为了在该国居留，他们寻求改变移民身份。
每一个检查站或者入口都是一个“过滤器”，在此可以核实旅行者的身份以及是否基于其所陈述的目的入境，以堵截真正的嫌疑人，并采取有效行动。
检查旅行文件的工作由众多的指定检查站共同承担，对所有的检查站要充分利用，我们并不苛求某一检查站来承担全部工作。工作的难点在于发现各个机构间存在的共性问题，并且为有效的鉴别系统的建立设计出一种理性框架，即一种结构。
在整个政府部门里，都面临着在安全、效率以及公民自由之间实现均衡的反复判断问题。实际上，处在入口处的私人企业、机构和公司也面临同样问题。这些问题必须系统地而不是以分阶段的方式进行处理。例如：
个人需要提交什么信息，以什么方式提交？一个现在已开始得以处理的根本问题就是在提交者的文件中，缺乏用来鉴别个人的标准化信息。生物鉴别方法可以测定独特的物理特征，如面部特征、指纹或者虹膜扫描，并把它们转化成经过数字处理、以数字形式存在的被称为算法系统的语句。这些方法正在开始得到应用。然而，旅行履历仍然以被称为识别标志的进出境戳的形式记录在护照上。“基地”组织曾训练其成员伪造这种识别标志，以掩盖他们的恐怖活动。
如何对个人及其信息进行检查？单单在美国，就有许多数据库，如恐怖分子数据库、刑事犯罪数据库、移民履历数据库以及金融信息数据库。每套数据库都是基于不同的目的而建立的。在不同的存取规则约束下，这些数据库储存着不同种类的数据。获取外国政府持有的信息需要进行艰苦的谈判，并且尚未数字化处理的记录难以进行搜索或者分析。恐怖分子的指示信号的开发几乎还没有开始，行为暗示仍然具有重要性。
谁负责甄别个人？训练的目的是什么？
大量的边境、移民和执法部门的官员与游客和移民打交道，这些官员在收集关于恐怖分子旅行情报的方面没有受到多少训练。比如，虚假的旅行文件在通常没有进一步了解恐怖分子的特征、没有调查它们的来源以及没有通过法律程序的情况下，就退给了那些被拒入境的旅行者。
发现可疑的指示信号的后果是什么？谁将采取行动？一个可能的后果是各种反应可能是无效的�