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组建政府新班子
在短暂的过渡期里，赖斯和哈德利集中精力于人员安排与组建国家安全委员会。他们的政策重点不同于克林顿政府。其优先考虑的问题包括中国、导弹防御、中东和平进程的崩溃、波斯湾。意识到自从老布什政府时期以来恐怖主义发生的大致变化，他们特别关注的问题是，反恐政策应当如何协调。赖斯曾要求弗吉尼亚大学的历史学教授菲力普·哲利考向她讲解恐怖主义的变迁。165哈德利和哲利考要求克拉克及其助手罗格·克瑞西专门详细介绍恐怖主义威胁以及克拉克的“跨国威胁问题理事会”和反恐安全小组是如何运作的。
在老布什政府时期的国家安全委员会里，许多棘手问题只在次长委员会这个层次上讨论。只有当其不能解决时，这些问题才被提交到部长委员会那里。克林顿政府的《总统指令》第62条特别规定，克拉克的反恐安全小组应当通过次长委员会报告，或者根据伯杰的决定，直接向部长们报告。伯杰实际上允许克拉克的反恐安全小组行使的职能类似于一个次长委员会，可以直接向部长委员会报告问题，而该委员会的人员都是特别领导小组成员。这样，克拉克也在事实上成为了一个部长。
赖斯决定改变这种协调反恐政策的特别结构。她认为，作为一个健全的政策决策机制，克拉克的跨部门委员会也应当像其他机构一样，通过次长委员会向部长委员会提交报告，而这是很重要的。
赖斯作出了对克拉克和整个反恐工作人员的任命予以推迟的初步决定。她说这种决定对一个新政府来说是不常见的。她同时决定克拉克应当保留其国家反恐协调员的头衔，但他不再是事实上的部长委员会的成员。赖斯说保留克拉克的决定“并不是没有异议的”，因为大家都知道他是个“刺头”。但她和哈德利都想要一个经验丰富的能够处理危机的人。伯杰那里的人没有一个具有克拉克所具备的在平衡政府方面丰富的知识。
克拉克看到自己被降级，感到很沮丧。他还担心通过次长委员会来报告会延缓反恐决定的作出。
结果，随着政府交接而进行的所有变动中，反恐政策基本保持了连续性。克拉克和他的反恐安全小组能够继续进行协调。特尼特仍然担任中央情报局局长，其主要下属仍然没被撤换，包括布莱克及其反恐中心成员。谢尔顿仍然是联席会议的主席，其联合行动组成员也基本没变。联邦调查局局长弗里及其负责反恐的副局长戴尔·沃森也继续留任。国务院和五角大楼处理反恐问题的官员也没变。变化的是内阁和次内阁层次以及反恐安全小组的报告程序。在次内阁层次，关于主要官员尤其是国防部官员的任命批准，推迟了很久。
布什政府的工作程序比起其前任，又正式又不正式。克林顿总统是一个贪婪的读者，他每天收取书面的情报汇报；他经常在页边记下他的问题和评论，让别人给出书面的答复。而新总统则相反，恢复听取中央情报局局长面对面的汇报。布什总统和特尼特上午8点在椭圆办公室会面，副总统切尼、赖斯、卡德通常也在场。布什总统和中央情报局局长都告诉我们，每天开这种会议为交换情报问题提供了有益的机会。
布什总统每天与赖斯面谈，而赖斯则每天至少与鲍威尔、拉姆斯菲尔德通电话。结果，总统经常感到不需要正式开会。不过，如果他决定某个事情或者问题需要采取行动，赖斯通常要求哈德利召集次长委员会以便研究和审查方案。总统说这个步骤经常要考验他的耐心，但他理解协调行动的必要性。
第六章 从威胁到威胁变与不变（2）
早期决定
在布什总统就职后的头几天里，克拉克去找赖斯，试图让她和新总统将反恐问题放在十分优先考虑的位置，并使他在上届政府最后几个月期间所制定的议程表得到切实执行。当赖斯要求所有高级官员认真考虑政策重点的审查和初步行动计划后，克拉克于2001年1月25日提交了一个精心准备的备忘录。附件是他1998年的迪兰达计划和2000年12月的战略文件。克拉克写道：“我们迫切需要……对‘基地’组织网络开展一个部长级别的审查。”
他希望部长委员会作出决定，认定“基地”组织是否“一级威胁”或者只是一个被危言耸听所虚夸的担忧。提到他为赖斯准备的交接报告，克拉克写道，“基地”组织“并不是狭隘、弱小的一般恐怖分子问题，它不能为一般的大区域政策所囊括”。他还提到两个被推延的主要决定：一个是阿富汗春季内战重新开始后，秘密帮助北方联盟使其保持活动，另一个是秘密帮助乌兹别克斯坦。克拉克还建议，在如下问题上应当迅速作出决定：关于就藏身阿富汗的“基地”组织问题，如何向塔利班和巴基斯坦传递信息；关于中央情报局采取行动所需要的经费的来源；关于“何时、怎样……对‘科尔’号遇袭事件作出反应”。
国家安全顾问并没有对克拉克的备忘录作出直接的响应。在2001年9月4日之前，没有召开过关于“基地”组织的部长委员会会议（尽管部长委员会经常就其他议题开会，例如，中东和平进程、俄罗斯和波斯湾问题等）。但赖斯和哈德利也开始处理克拉克列举的问题。自选举日起，就“科尔”号遇袭事件应当说什么和做什么，已经是一个显然的问题。袭击事件发生在选举日前的25天，那时候总统候选人布什对美国有线新闻网说：“我希望我们能够收集足够的情报以确定是谁干的，然后采取必要的行动。这个问题必须要有一个结果。”由于克林顿政府没有作出军事反应，布什政府会做什么呢？
1月25日，特尼特向总统报告了“科尔”号事件的调查情况。这个书面报告向新政府的高官们重复了中央情报局在上一年11月向克林顿白宫官员所汇报的内容，包括“基地”组织应当负责这个“初步判断”，但该报告也有所保留，即还没有发现本·拉丹亲自命令实施了这次袭击的证据。特尼特告诉我们，他想不起来与总统就这次报告有过交谈。
在1月25日的备忘录里，克拉克向赖斯提出建议，政府应当对“科尔”号遇袭事件作出反应，但“应当采用这样的政策，即‘我们将在我们自己选择的时间、地点并以我们自己选择的方式来回应’，而不应该作出条件反射式的、不假思索地回应”。在2月中旬副总统切尼访问中央情报局之前，克拉克给他送去了他的备忘录——未经过白宫通常的文件管理体系——建议切尼询问中央情报局官员：“要中央情报局得出‘基地’组织应当对‘科尔’号遇袭事件负责这个肯定结论，我们还需要哪些情报？”2001年3月，中央情报局给赖斯的报告仍然描述了中央情报局的“初步判断”，根据案发背景事实，可以判断为“基地”组织所为，但同时指出中央情报局依然缺乏“对于袭击事件的外部指挥和控制问题可以下结论的证据”。克拉克及其助手继续给赖斯和哈德利提供证据，强调那些指控基地组织的事实，敦促采取需要相应的行动。
总统向我们解释，他担心万一空中打击不奏效，恐怕只会给本·拉丹提供一种宣传良机。他说没有人告诉他克林顿政府对塔利班发出警告之事。布什总统告诉我们，他曾断定美国必须使用地面力量来打击“基地”组织。
赖斯告诉我们，从来没有形成一个正式的、记录在案的决定，不实施报复、特别是不对“科尔”号爆炸事件实施报复。通过与总统的交谈、总统与特尼特的交谈、赖斯自己与鲍威尔和拉姆斯菲尔德的交谈，他们形成了一个一致同意的观点：“以牙还牙”式的反应很可能适得其反。她认为，1998年8月使用巡航导弹打击的事例就是适例。五角大楼也不主动采取行动。相反，拉姆斯菲尔德认为经过的时间太久了，他的副手保罗·沃尔福兹也认为“科尔”号袭击事件已经事过境迁了。哈德利说，最后，政府对“科尔”号事件真正的反应将是一个针对“基地”组织的新的、更具进攻性的战略。
新政府决定向国会提出方案，要求给国家安全机构包括中央情报局、联邦调查局大幅度地增加反恐资金。这其中单是中央情报局的反恐资金，就要求增加27％。
开始审查
3月初，政府推迟履行向北方联盟和乌兹别克斯坦增加援助的提议。赖斯认为，当时首先需要对美国关于阿富汗的政策进行更加广泛的检讨。她希望这个审查尽早进行。
赖斯和其他人回忆起总统说过的话：“我厌倦拍苍蝇。”总统还说，“我厌倦防守，我希望进攻。我希望同恐怖分子开战。”布什总统向我们解释说，他有些不耐烦了。很明显，他收到过摧毁“基地”组织的建议，但他觉得一个一个地抓恐怖分子，甚至一个一个地捣毁恐怖主义组织，从长远来说不是一个取胜的办法。他说，他同时也能理解政策必须慢慢形成以便外交的、财政的和军事的措施能够相互配合。
3月7日，哈德利召集了一个非正式的次长委员会会议，当时有些次长还没有得到国会的批准。克拉克的多种方案——援助北方联盟和乌兹别克斯坦、采用“捕食者”执行使命——首次向次长委员会推介说明。这些人在布什的国家安全委员会里负责大多数国家安全政策的工作。尽管他们对这些具体建议没有作出决定，哈德利似乎认为对于恐怖主义应当有一个总统的国家安全政策指令。
克拉克后来感到非常愤怒，因为次长们坚持认为打击“基地”组织的策略应当在地区政策的框架内制定。他质疑这种做法的好处会弥补时间的损失。政府事实上通过部长委员会会议已经在处理一些问题而没有进行事先的内容审查，这些问题涉及伊拉克、苏丹。克拉克希望能同样地处理紧急的反恐议程问题。但总统的高级顾问认为“基地”组织问题只是难题中的一部分，如果不处理好阿富汗和巴基斯坦的问题，这个难题就无法得到解决。赖斯推迟了一次关于“基地”组织的部长委员会会议，直到次长们研究出一个新的政策供这些部长考虑。
4月30日，次长委员会全体会议讨论了“基地”组织问题。中央情报局提交的报告将“基地”组织描述成“我们面临的最危险的组织”，并报告了“基地”组织的领导成员、恐怖行动历史、人财来源、在阿富汗的藏身处所及其袭击美国的中心任务等问题。报告警告说，“将会有更多的袭击事件发生。”
会议上，次长们同意秘密帮助乌兹别克斯坦。至于北方联盟，他们“同意目前不作大的承诺”。华盛顿将首次考虑援助其他反塔团体。同时，政府将“展开美国对于巴基斯坦政策的综合审查”，研究关于阿富汗的政策方案，“包括支持改变其政治体制”。基层官员也将考虑采取新的措施截断恐怖分子的财源，考虑美国在穆斯林世界的麻烦缠身的公共外交的努力，对此，美国国家安全委员会官员警告说：“总的来说，我们已经因为‘基地’组织的问题而招致了公共舆论的种种非议。”
尽管克拉克仍在担心政策审查的进程，他现在已经看到了去说服次长们的更大可能性，让他们认识到恐怖主义性质的变化。促成该策略的努力仍正在进行之中。
第六章 从威胁到威胁新政府的策略（1）
除了恐怖主义之外，布什政府在第一个月还面临着许多其他难题。例如，中东和平进程的崩溃，而在4月，又出现了一个危机……（此处删去16个字）。新政府仍然十分关注俄罗斯、新的导弹防御核战略、欧洲、墨西哥和波斯湾等问题。
春季，关于恐怖主义的报告急剧增加。在第八章，我们将讨论这些报告以及各机构所作的回应。这些令人日益惊慌的报告，都向总统和其他高级官员作了汇报，并成为新政府权衡其对于“基地”组织的政策方案时所考虑的重要内容。
除了少数报告反恐安全小组认为显然不可靠之外，没有一个报告明确地指出“基地”组织将在美国境内行动，尽管反恐安全小组继续关注着国内威胁问题。反恐中心呈送来许多重要的威胁情报，但它收集的全是国外的情报。这些报告也没有根据联邦调查局的报告进行补充。克拉克曾经表达过他对“基地”组织在美国境内出现的担忧。他担忧“真主党、哈马斯、‘基地’组织和其他恐怖分子组织”对白宫发动袭击。
5月，布什总统宣布，副总统切尼将亲自领导一支特遣部队负责检查准备工作，包括如何处理受到大规模杀伤性武器袭击以及对国家面临的其他问题的准备工作。接下来几个月的时间就主要花在挑选副总统的特遣部队这样的工作上，花在从第六舰队挑选一个海军将领返回华盛顿来组建这支特遣部队上。而等到副总统的特遣部队刚刚准备就绪时，“9·11”袭击就发生了。
5月29日，根据特尼特的要求，赖斯和特尼特将他们通常的周会改变成一个对“基地”组织进行广泛讨论的会议；与会者包括克拉克、反恐中心主任科弗·布莱克以及“理查德”，后者是反本·拉丹工作小组的负责人。赖斯询问了关于“开始反击”的问题和是否能有办法影响本·拉丹或者塔利班。克拉克和布莱克回答说，中央情报局正在进行的剿灭活动就是在“开始反击”了，还说威慑不可能对本·拉丹有效。接下来还就“切断本·拉丹组织后援”的问题进行了广泛的讨论。
特尼特着重强调了中央情报局2000年12月研究出来的关于秘密行动的计划。当讨论在3月份对这个计划的授权草案时，中央情报局官员指出，执行这些计划的花费，将大大超过中央情报局当前为反恐秘密行动所作的全部预算。它应当是一个多年规划，大概5年时间都需要如此开支。
中央情报局官员“理查德”告诉我们，赖斯“同意了这个方案”。他说赖斯同意了他关于下一步应做什么这个问题的结论，尽管他向我们抱怨说制定政策的程序没有尽快地跟上来。克拉克和布莱克被要求研究出一系列从最小目标到最大目标的打击本·拉丹组织的方案。
赖斯和哈德利要求克拉克及其工作人员拟订出新的总统指令。6月7日，哈德利分发了第一稿，该稿被描述为应对“基地”组织的“一个可以达到目标的”计划。总统国家安全政策指令初稿的目的是“根除‘基地’组织恐怖主义网络对美国及其友好政府的威胁”。它要求在外交、秘密行动、经济措施、执法、公共外交以及必要情况下的军事努力等多方面进行多年的努力。国务院将同其他国家的政府一起捣毁“基地”组织的所有庇护所，也将同财政部一起掐断恐怖主义经济命脉。中央情报局将扩展秘密行动计划，包括大量地增加资金、援助反塔利班的组织。草案要求“行政与财务办公室”通过美国2002～2006年的财政预算，确保该计划有足够的资金支持。
赖斯认为这个指令草案是新的全面战略的体现，它动用了国家权力的所有手段来消除“基地”组织的威胁。不过，克拉克认为这个新草案与他在2000年12月制定，并于2001年1月提交给新政府的议案基本上是相似的。在5月或是在6月，克拉克要求辞去其反恐协调员的职位而到一个新岗位负责计算机安全事务。他告诉我们他对自己所扮演的角色很不满意，他也不满意那个他认为不“太在意‘基地’组织”的政府。赖斯对我们说，即使克拉克感到不满，他也从来没有向她提及过。
第六章 从威胁到威胁新政府的策略（2）
死胡同里的外交
阿富汗。新政府已经开始寻求可能的外交途径，重返前任政府走过的许多道路。美国使者再次向塔利班施压，要求其将本·拉丹交给“他可能接受公正审判的国家”，并一再重复警告说，塔利班将对“基地”组织袭击任何美国目标的行为承担责任。塔利班代表则重复着他们的老观点。副国务卿理查德·阿米蒂奇告诉我们，尽管整个2001年春夏美国外交家在阿富汗问题上更加活跃，“但如果将这种现象描述为与前届政府相比发生了巨大转变，那将是错误的”。
在6月底的次长会议上，特尼特被要求评价塔利班与美国在“基地”组织问题上的合作前景。国家安全委员会的官员则被要求制定新的处理塔利班问题的方案。有的官员感到他们已经又在走回头路了，而有的官员则认为国家安全委员会的步调太慢，对这些官员来说，重提上述问题无疑是在考验他们的耐心。阿米蒂奇对我们说：“我们的工作进展得不快。”克拉克不停地争辩说，打击塔利班和“基地”组织的行动，不应该由于要对美国的南亚政策进行一个大的审查，而等待几个月的时间。哈德利对我们说：“我们已经为政府尽力工作了。”
当所有争取塔利班合作的希望破灭后，又开始了关于暗中支持反塔组织的争论。克拉克和中央情报局的科弗·布莱克又重提支持北方联盟的问题。克拉克建议先给北方联盟提供小的帮助，只要足以让其能保持战斗并钳制“基地”组织恐怖分子就可以了，而无须让其推翻塔利班政权。
赖斯、哈德利和国家安全委员会阿富汗问题小组的成员扎尔梅·卡利扎德告诉我们，他们反对单独给北方联盟援助。他们认为该计划还需要考虑帕什顿的塔利班反对者。他们还认为该计划应当以比已有建议更大的规模进行。克拉克也同意更大规模援助计划，但他警告说，如果援助太迟，北方联盟就有被塔利班打败的危险。
这年春天，根据国家安全委员会的请求，中央情报局起草了一个法律文件即一个总统决定，授权大规模秘密援助反塔利班势力。授权草案明确地说明了援助的目的不是为了推翻塔利班政权。这个计划也是非常昂贵的。这在较早时候的谈话中已经表达了这样的观点；在3月份，特尼特强调要考虑这种大规模援助计划对该地区政治形势的影响；在5月，特尼特向�