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因为对付恐怖主义过去不是（现在也不是）美国政府任何部门的惟一职责，因此，建立协调机制是必要的。当恐怖主义的问题还不突出时，国务院可以履行这一职责。伊朗人质危机发生后，这种做法就被抛弃了；而由国家安全顾问兹比格涅夫·布热津斯基负责危机处理。
里根政府继续并加强由总统参谋人员协调反恐工作。在贝鲁特美国水兵被杀之后，里根总统签发了第138号国家安全指令，号召变被动防御为主动防御。为了实现这一转变，重新制定计划或增加新的财力。要求国务院加强与其他政府的合作，要求中央情报局加强与线人及其他情报部门的联络；并制定计划，培养对任何企图损害美国利益之集团与个人发动先发制人攻势的能力。
美国总统1985年7月在对美国律师协会讲话时将恐怖主义称做“一种战争行为”，并宣称恐怖分子恶魔将在世界上无处藏身，无处训练，无处练习他们残忍狠毒的技术。我们必须共同行动，或如果必要单独行动起来，以保证恐怖分子没有任何地方可以躲藏。对利比亚的空中打击就是这种策略的明证。
在里根总统的第二任期的大部分时间内，反恐怖主义的协调事宜由国家安全顾问助理领导的高级别跨机构委员会监督进行。但是由于公愤，人们对白宫应该领导反恐怖主义持怀疑态度，因此，里根政府关闭了该机构。
由于真主党劫持美国人质并不时地将人质杀害，里根总统非常担心。他也因为自己签署生效为法律的一项法案而苦恼，该法案将给尼加拉瓜反共产主义的康特拉游击队提供军事援助的行为规定为非法，然而他却又非常支持康特拉。他的国家安全顾问罗波特·麦克法伦与麦克法伦的助理约翰·波恩戴克斯特尔将军认为，如果美国心平气和地与伊朗以人质交换武器进行谈判，人质危机可以解决，美国在中东的地位也能提高。但是，苏尔兹与温伯格一致反对麦克法伦与波恩戴克斯特尔。
麦克法伦与波恩戴克斯特尔的一位参谋员——海军上尉欧利瓦尔·瑙斯研究了一项计划，以美国武器交换人质并将其效益转向支持康特拉游击队，这样可以绕开美国法律。他可能是受到了中央情报局局长威廉·凯西的鼓励。
当事情的真相在1986年和1987年曝光后，好像与20世纪70年代的事件如出一辙：大规模地滥用秘密行动。现在，不再是在雪茄里下毒和通过黑手党打人；美国人听到了这样的证言，迈克法兰曾使用假名并携带一个上面画着一枚钥匙的巧克力蛋糕，秘密访问过德黑兰。经过一名特别律师调查，迈克法兰、波恩戴克斯特尔、瑙斯及另外10人，包括几名中央情报局国家情报局的高级官员受到了控告。调查的焦点集中在官员忠实执行法律的责任及行使职权的说明责任。对“9·11”事件而言，伊朗——康特拉事件的意义在于，官僚机构的某些部门可对白宫的指示持灵活的怀疑态度。
随着国家安全顾问职权的扩张，安全顾问职员；按照惯例称做国家安全委员会职员，其组织结构和工作程序也变得更加正式。安全顾问为总统指令提供建议，但是每位总统对其指令的称呼不一。在克林顿总统时，这些指令被称为“总统决定指示”；在乔治·W·布什总统时，被称做“国家安全政策指令”。这些需要总统批准的文件和许多其他文件，一般是通过由副部长级或者略低一级的各部门代表组成的跨机构委员会来达成的。国家安全委员会职员中的高级官员参与跨机构委员会，经常是担任主席，以促成协议的达成，并代表国家安全顾问享有更广泛的利益。
当克林顿总统就职时，他立即决定由白宫协调反恐怖主义事务。1993年1月25日，迈·阿迈尔·堪斯，一个巴基斯坦伊斯兰极端分子；在弗吉尼亚通向中央情报局总部的主要高速公路入口处开枪打死两名中央情报局的雇员（堪斯驾车逃跑，但后来在国外被捕）。就在此一个月后，世贸中心发生爆炸事件，并且在其后几个星期，又出现了伊拉克暗刺前总统布什的阴谋。
克林顿总统的第一任国家安全顾问安东尼·莱克继续留用老布什政府的一个参谋员，即有着丰富经验的公务员理查德·克拉克，由他负责处理犯罪、毒品和恐怖主义（这一职责常常被称为负责处理毒品和暴徒）。在协调反恐怖主义事务时，克林顿总统和莱克要求克拉克为他们做参谋工作。不久以后，他领导了一个中级跨机构委员会，该机构最后被命名为“反恐安全小组”。我们将在后文阐述克拉克如何适时转变成为顾问，管理美国反恐工作。
当解释由刺杀老布什阴谋而引起导弹袭击伊拉克时，克林顿总统说：“从我们革命的第一天起，美国的安全就依赖于情报的准确性：不许欺负我们。为了保护我们的国家主权，实施强有力的和相当的还击是非常重要的；它可以向那些从事由国家支持的恐怖主义的人发出警告，可以阻止针对我国人民的进一步的暴力事件，可以确保国家之间的行为文明。”
在1995年1月联邦政府通讯中，克林顿总统承诺“要通过全面立法来加强我们打击恐怖主义的力度，不管他们是在国内还是国外发动袭击。”2月，他向国会建议扩大联邦刑事管辖权，以使驱逐恐怖分子更容易，并针对恐怖分子的资金筹集采取行动。5月初，他提交了许多强有力的修正案。其间，从东京传来新闻：3月份一个世界末日教派——奥姆真理教在地铁释放沙林神经毒气，12人致死，上千人受伤。这个教派在日本有巨额财产和许多实验室，并在世界各地设有办事处，包括在纽约就有一个。联邦调查局和中央情报局以前都不曾听说过。4月份，俄克拉荷马市睦拉荷联邦大楼发生爆炸事件；最初对该事件是伊斯兰教徒所为的怀疑最终被证明是错误的，爆炸实施者是美国的反政府极端分子泰莫斯·麦克维和泰瑞·尼古拉斯。克林顿总统建议修改他的早期建议，增加对联邦调查局的窃听和电子监控授权，要求对爆炸物标示可追踪的标志，并为联邦调查局和中央情报局及地方警察提供大批新资金。
1995年6月；克林顿总统签发一个秘密指令，即39号总统决定指令，说美国应该“阻止、击败和猛烈地反击我国领土内和针对我们公民的恐怖分子袭击”。称恐怖主义既是一个威胁国家安全的问题，又是一种犯罪。该指令还给各个机构分派了责任。受到东京事件的警告，克林顿总统把准备侦察涉及化学、生物和核武器的恐怖主义并对其作出反应作为自己的职员和所有机构最为优先考虑解决的问题。
在1995年和1996年期间，克林顿总统花了大量的时间寻求与其他国家合作，以拒绝为恐怖分子提供避难所。随着反恐任务的增多，他为联邦调查局解决了大笔经费预算。对于中央情报局，他基本停止了资金的削减并支持补充反恐拨款的要求。
当他在1996年连任后宣布新的国家安全队伍时，克林顿总统把恐怖主义列为国家面临的几个挑战中的首当其冲的挑战。1998年，受到本·拉丹的“圣战宣言”及其他警告之后，克林顿总统接受了国家安全顾问塞穆尔·桑迪·伯杰的一个建议；给克拉克任命了一个新的国家协调员职位，负责国家安全、基础设施保护和反恐怖主义。他发布了两个总统决定指令，即第62号和第63号，建立在第39号总统决定指令对各机构分配的任务的基础上，布置了10个反恐怖主义方案领域，至少在纸面上加强了对克拉克负责监督这些任务执行的授权。尤其是因为司法部长雷诺的关系，这项新的权力被用精确的和限制性的语言确定下来。克拉克只是提供有关预算的建议，并为采取行动而协调制定部门之间一致同意的方针。
当遇到与其有关的问题时，克拉克也被授予了一个内阁级部长委员会席位，这对于一个白宫职员而言已经是非常不一般的一步了。他的跨机构团体——国家安全小组，一般是向由低于内阁级的官员组成的次长委员会报告工作，除非伯杰要求他们直接向部长报告。第63号总统补充指令确定了国家的重点基础设施，并考虑了保护的种种办法。总之，这两个指令基本安排司法部和联邦调查局负责国内事务，让中央情报局、国务院和其他机构在克拉克和伯杰的联手指挥下负责国外的恐怖主义行动。
1998年5月，在海军学院的另一次毕业典礼致词中，总统解释了这一新的安排及他的考虑。他说：
第一，我们将采用新的统一的方式来加强对各种形式的恐怖主义的打击：抓捕恐怖分子，不管他们藏在什么地方；和其他国家合作来消灭恐怖分子在海外的避难所；作出迅速和有效的反应来保护美国人民免受国内外的恐怖主义袭击。第二，我们将制定一个全面的计划来侦察、阻止和防御对我们的关键性基础设施、我们的电力设施、供水系统、警察机构、消防、医疗机构、空中交通控制系统、金融机构、电讯系统和计算机网络等的袭击。第三，我们将采取共同的努力，阻止生物武器的扩散和使用，并且在这些恐怖的武器万一被无赖国家、恐怖分子团体或者一个国际犯罪组织等释放时保护我们的人民。最后，我们必须做更多的事情来保护我们的平民百姓免受生物武器的袭击。
很明显，总统对恐怖主义的担心在不断地增长，这种强化了的顾虑在1999年初变得更加明显。当他在国家科学院作演讲时表达了他的内心忧虑，如果美国在毫无防备的情况下，遭到使用大规模杀伤性武器或者有力的计算机武器的恐怖分子的袭击，不知道会发生什么事情。
第三章 反恐怖主义的发展国会内的适应与不适应（1）
自从合众国建立以来，还几乎没有发生过像行政机构与立法机构之间那么激烈的争议。在制宪会议上，合众国缔造者们致力于建立一个强大的行政机构，但是又要监督它的权力。他们故意模糊某些权力，以便在有关国家安全和对外政策方针方面为国会和总统留下斗争的空间。
最严重的问题集中在总统是否需要国会的授权来发起战争。这一争议的目前状况是认可总统部署军事力量发动小规模的有限制的行动，虽然不像对大规模的无限度的军事行动那样要征得明确授权，但是，也至少需要有国会的支持。
这种演变是重要的，因为克林顿总统和布什总统在本·拉丹对我们挑起战争后并没有选择对本·拉丹宣战，并不公开承认这个宣战。直到“9·11”事件之后他们才要求国会的授权。
第二次世界大战之后，国会对国家安全的监督发生了最实质性的改变。1946年的国会重组法案建立了现代武装部队委员会，今天它具有很大的权力。一个特别值得注意的创新是，建立了参众议院联合原子能委员会，它被认为有利于核威慑能力发展，同时也被批评掌握了太多有关执行机构的权力。
具有讽刺意义的是，该委员会在20世纪70年代就被撤销了，因为国会为了回应丘奇和派克对滥用权力的调查，正在进行下一个非常重要的监督改革。1977年，参议院和众议院建立了几个专门委员会来对执行机构的情报行动事务行使监督职能。
情报委员会
参议院和众议院有关情报方面的专门委员会均有一些重要的特征。它们的权力有限。它们并不具有控制情报机构的绝对权力。拨款问题由拨款委员会最后决定。武装部队委员会对国防部内的情报机构行使管辖权（而由参议院管辖中央情报局）。因此，情报预算基金的增加或减少直接取决于国防开支。
法律要求总统确保国会的情报委员会完全和及时地了解美国的情报活动。委员会允许中央情报局在一定程度上留置信息以便保护情报源、情报获取方法和情报行动。中央情报局必须将总统授权的秘密行动的结果和通知备忘录汇报给情报委员会，并且必须要对它的失败情况作详细说明。委员会将开展其重要的工作，举行秘密听证会或者听取简要汇报。在这些听证和汇报中可以保留机密级以上的安全材料。
情报委员会的成员的任期是有限的，每个议会都对此作了限制。许多成员认为这种限制不利于委员会的成员们发挥必要的专长来开展有效的监督。
保密虽然是必要的，但也有碍于监督。情报机构的整个预算，就像它的大多数行动一样，是保密的。这样一来，情报委员会不可能利用民主政体的最好的监督制度——公开地揭露，这就使得它们完全不同于其他的国会监督委员会，这些委员会经常是在调查记者和监督组织的刺激下实施行动。
冷战后时代政策的调整
1991年，冷战意想不到地快速结束了，这对对外政策和政府内外的国家安全机构造成了重创。虽然有人批评情报机构没有预测到前苏联的解体（并以此为由建议大力裁减情报机构），但大多数人认为这是一个好消息，即不必再为维持一个应付前苏联挑战的安全机制而背上沉重的负担；但同时也伴随着一个坏消息，即不断增长的不安全性。在许多方面，情报机构还面临着许多没有准备好应对的威胁和情报挑战。
情报监督委员会也是这样。新的数字化技术和对影像以及反对旧系统的持续能力要求，意味着需要在卫星系统上花费更多的人力。除此之外，当我们的对手从公共渠道中了解到我们的情报机构正在做什么时，否认和欺骗变得更加有效。存在许多对情报机构全面改革的建议，例如，由参议员鲍伦和麦柯克迪提出的建议。该建议说，国会对于机构中的“软肋”仍然没有采取什么弥补措施。
随着冷战的结束，情报机构因“阿梅斯间谍丑闻”而动荡。一个相继由前任国防部长莱斯·亚斯品和哈罗德·布朗领导的总统委员会审查了情报机构的将来。在它提出建议要求处理中央情报局局长缺乏对情报机构人事和预算的控制权力后，情报委员会在1996年着手通过立法来弥补这个问题。
国防部和它的国会授权委员会反对这种改革建议。总统和中央情报局局长并不积极支持这种改革。1996年发生了相对小的改革，即给了中央情报局局长咨询的权力，并新设了一个副职来负责管理，新设几个助理局局长负责情报收集与分析。这些改革只是在参议院的情报特别委员会采取前所未有的举措来威胁要否决国防授权提案之后才得以进行的。的确，在20世纪90年代，不但没有增强中央情报局局长对国家情报的控制权力，而在相反方向采取了措施，例如，将中央情报局的成像分析队伍移交给了国防部内设立的新的影像与绘图机构。
国会调整
整个国会和执行机构一样，也在慢慢地进行调整来适应不断增长的跨国恐怖主义对国家安全的威胁。特别是本·拉丹与日俱增的威胁并没有被国会所理解。作为联邦政府中最具有代表性的机构，国会紧紧追随公众和全体选民的观点倾向所认为的关键问题。“9·11”事件之前，恐怖主义被认为无关紧要。总体而言，恐怖主义的确也在一定程度上突入和引起过国会的注意，在一个具体的事件发生之后，它会引起短暂的关注，然后就又回落到公共政策日程中更低的位置上了。
第三章 反恐怖主义的发展国会内的适应与不适应（2）
关于国会，有几点值得注意：
第一，国会总是对关注国内事务有强烈的倾向。它经常是在政府已证实和明确声明威胁存在之后才开始处理对外政策和国家安全问题。在缺乏这样一个具体而反复的声明时，国家安全不会在国会的优先事务清单中提得太高。总统在使用政治资本来处理国际事务时是有选择性的。“9·11”事件前10年里，在对外事务和国家安全方面，不管是总统谈话，还是国会与公众的注意力，主要是指向其他事务，其中包括有海地、波斯尼亚、俄罗斯、中国、索马里、科索沃、北大西洋公约组织的扩大、中东和平进程、导弹防御以及全球化等问题。恐怖主义很少占据中心位置；当恐怖主义占据中心位置时，关注的经常是恐怖分子的战术——化学的、生物的、核能的或者计算机的威胁，而不是恐怖组织。
第二，在涉及国家安全事务的预算问题上，国会倾向于随从总统的通盘领导。经常存在所谓“个人方案”和“内心重点事务”的尖锐批评，但是国会授权和批准的整个资金基本上仍接近总统的要求。这种倾向可以通过20世纪90年代前5年在国防、情报和对外事务上支出的减少趋势表现出来。当然，白宫要看懂来自国会山的政治信号，但是，国会大致上会批准执行机构的经费要求。在后5年里，国会批拨了行政机构在情报项目上经费要求的98％。除了1999财政年度对整个情报项目的15亿美元的金里奇追加拨款之外，“9·11”事件前10年里，对国家安全事务的整个资源分配的关键性决定——包括反恐资金，都是由总统的管理和预算办公室作出的。
第三，国会在冷战结束后并没有为对付新的威胁而进行重组。由联合委员会对国会组织所作出的建议，于1994年大选后，部分地在众议院里实施，但是没有对国家安全职能进行重组。参议院没有发生引人注意的变化。传统的问题——对外政策、防御、情报，继续由结构基本未变动的委员会负责处理，而诸如跨国恐怖主义这样的问题则落在夹缝中。恐怖主义问题仅在众议院中就至少有14个不同的委员会均有管辖权，参议院和众议院有关恐怖主义的预算和监督职能也在众多委员会中被分割得支离破碎，几乎没有考虑对付恐怖主义的统一政策，这一政策范围包括证实威胁和弥补关键基础设施中的薄弱点；而且国会零零碎碎的措施导致了执行机构难以形成这种统一政策。
第四，国会的监督职能经过一段时间后已经减弱了。近年来，对于政府计划和法律实施的传统审查已经被取代为“集中审查个人调查、可能的丑闻，以及旨在引起媒体注意的事件”。这个贫乏而又必要的监督工作却被忽略了，不管是过去的还是现在的国会议员，几乎没人认为该职能履行得很好。中央情报局局长特尼特告诉我们：“我们从威胁到威胁再到威胁……却没有一个适当的体制来指示，‘你得退回去做这件事，做那件事’”。看看过去每天关心的事，不只是中央情报局局长，而且整个执行机构都需要国会就反恐战