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能太急太热。
防灾、抗灾的长期性，归根到底决定于人类认识、掌握自然规律的长期
性。周恩来说：“任何经济建设总会有些未被认识的规律和未被认识的领域。
这就是恩格斯说的，有很多未被认识的必然王国。我们必须不断地去认识，
认识了一个，解决一个，还有新的未被认识”。他以治理黄河为例，“我们
的认识还有限，经验也不足，因此，不能说对黄河的规律已经部认识和掌握
了”。但是，在自然灾害面前悲观失望、听天由命的消极无为观点，周恩来
是坚决反对的。他认为循序渐进、长期坚持防灾抗灾工作，一定能最终实现
从必然王国到自由王国的飞跃。“我们总要逐步摸索规律，认识规律，掌握
规律，不断解决矛盾，总有一天可以把黄河治理好”。
新中国成立之初，自然灾害不断发生，加上底子薄、美帝国主义封锁，
人民政府面临着极大的困难。对此，1949 年12 月23 日，周恩来说：“要迎
接困难，‘多难兴邦’”。
60 年代初，由于连续3 年大面积的自然灾害和“大跃进”的人为灾祸，
我国遇到了严重的困难。当时，周恩来反复指出既要正视困难，又要有克服
困难的信心。“懵里惜懂，怕说困难，一听说困难就泄气，这不是马克思主
义者。革命就是要认识困难，摆出困难，提出办法，克服困难。共产党就是
在克服困难中取得胜利的。革命战争是这样，社会主义改造是这样，社会主
义建设也应该是这样”。在危难关头，周恩来一边同老百姓一起过艰苦的日
子，一边精心领导经济调整工作，终于使国家赢得了考验，渡过了难关，出
现了60 年代中期的繁荣。
1966年3月邢台两次地震。周恩来两次深入震区。他每到一处都要谈1963
年水灾，1964 年涝灾，1965 年旱灾，现在正在抗旱又来了地下的灾——地震，
并由此指出：“要贯彻自力更生精神，多难兴邦”。
中国自古是多灾之国，特别是水、旱、震灾如影随形地威胁着中华民族。
然而，中华民族在与自然灾害的抗争中，一次又一次地显示了她的凝聚力。
在洪水横流面前，大禹率众治水，三过家门而不入，劳累得大腿上没了肉，
小腿上没了毛，终于赢得了夏的振兴。起源于春秋战国时代的黄河大堤，始
于东晋时代的荆江大堤，开创于东汉时期的江浙海塘，造就了著名天府之国
的四川都江堰，创造了塞外江南奇迹的黄河河套灌区。。这些都是中华民族
多难兴邦的标记。近代中国，外侮日深，内乱不已，水利失修，自然灾害与
社会动乱形成恶性循环，人民处于水深火热之中。新中国建立以来。党和人
民政府高度重视防灾抗灾工作，全面整修和新建江河湖海的堤防共计20 万公
里，修建水库8 万多座，大规模的水利建设大大提高了防洪、防旱能力。三
门峡、丹江口、葛洲坝。。一座座水利枢纽在告诉人们：新中国的振兴正从
这里开始。
农业恢复百业之基——经济恢复时期的以农业为基础
1949 年7 月，在人民解放战争已经取得基本胜利，但还没有完全胜利，
中国共产党人已经开始组织建设，但还没有结束战争的形势下，周恩来提出
了“恢复生产，建设新中国”的口号。同时，他又明确指出：“我们要恢复
生产，首先就得恢复农业生产。”10 月1 日，中华人民共和国成立。此后的
几个月中，周恩来反复指出，今天的工作中心是恢复生产，凡是对恢复生产
有利的都要尽量发展。要想恢复生产就必须依靠农业生产，它是可靠的基础。
他说：“现在不抓生产靠什么来支援战争和巩固胜利？生产是我们新中国的
基本任务。当前生产任务的重心是恢复而不是发展，当然也不排斥可能而且
必要的发展”。“农业的恢复是一切部门恢复的基础，没有饭吃，其他一切
就都没有办法”。
三年经济恢复时期，百废待举、百业待兴。周恩来的基本思路是：以抓
生产作为全国的基本任务；以恢复生产作为抓生产的重心，在恢复生产的基
础上发展生产；以农业恢复作为恢复生产乃至一切部门恢复的基础。
周恩来是根据以上思路指导经济恢复工作的。无论是恢复工业、巩固财
政、搞活流通、发展外贸，他部强调了农业的恢复与发展的基础作用。
第一，农业的恢复与发展是工业生产的恢复与发展的基础。1919 年12
月，周恩来在分析城市与乡村、工业与农业的关系时指出：“我们必须在发
脏农业的基础上发展工业，在工业的领导下提高农业生产的水平。没有农业
基础，工业不能前进；没有工业领导，农业就无法发展”。“无论什么时候
都不能取消或忽视乡村这个广大的农业基础”。“如果没有广大农业的发展，
工业发展是不可能的。目前的任务首先要恢复农业生产，然后再进一步发展
农业生产”。“城市离不开乡村而且要依靠乡村，工业离不开农业而且要以
农业为基础”。农业对工业的基础作用，当时周恩来指出了以下四个方面：
其一，提高“农民的购买力，增加他们对工业品的需要和对工业原料的供应，
也就可以在恢复和发展农业的基础上恢复和发展工业生产”。其二，轻工业
的原料，绝大部分都要依靠农业，“今年全国棉花产量为八百多万担，明年
计划增加到一千三百万担。如果没有这一千三百万担棉花，一百万纱锭就得
停转。”其三，如果没有农业提供粮食，工业人口和城市人民就不能生活下
去。“京、津、沪三地一千万人口的吃穿都要靠乡村来供应”。其四，发展
重工业也要依靠农业来积累资金。
第二，农业的恢复与发展是巩固国家财政的基础。经济恢复时期，我国
财政收入主要来自四个方面：一是来自农村的负担；二是来自城市的负担；
三是国家企业的收入；四是预支即借债。1949 年12 月，周恩来说：“现在
农村负担占国家财政收入的百分之四十一点四，城市负担占百分之三十八点
九，而实际上许多税收如盐税、货物税、屠宰税等，很多还是要转嫁到农民
身上的”。1950 年4 月，他又说：“在整个国民经济中，农业和手工业生产
的比重约占百分之九十左右，现代工业仅占百分之十左右，在国家税收中农
业税也占一半以上，这些在量上是很大的。”正是基于这种认识，毛泽东、
周恩来把土地改革、兴修水利，恢复与发展农业生产作为当时财政经济状况
根本好转的首要条件。
第三，农业的恢复与发展是搞活流通的基础。1951 年3 月9 日，政务院
第75 次政务会议，讨论中国人民银行1950 年工作简要总结与1951 年工作计
划及中央人民政府贸易部1950 年工作报告与1951 年方针任务时，周恩来说，
农业生产提高了，农民就要求出售农产品和换回工业品。这种物中易其流的
任务就落在金融贸易方面来。贸易部门不仅要收购农产品及其副产品，还要
以加工订货、代销等方式帮助工业生产，以适应农民的需要。城乡交流起来
后，呆货即少了，城乡皆动起来。1952 年10 月25 日，周恩来进一步指出：
“土地改革完成后，农民的购买力会有大幅度的提高。农业增产后，农产品
如粮食、油料、工业原料、土产、畜产等，不仅可以供应国内市场的需要，
还可以大量出口”。“农民购买力的提高和对工业品需求的增加，势必会刺
激市场的活跃”。
第四，农业的恢复与发展是发展中外经济交流的基础。1949 年12 月，
周恩来说：“我们明年增产一百亿斤粮食，四百多万担棉花。粮食增产了，
可以增加出口，换取外汇；棉花增产了，可以减少进口，少花外汇”。1952
年4 月30 日，周恩来在阐述新中国的外交方针时指出：“我们开国以来就根
据平等互利的原则同外国做买卖”，“我国出口的主要是农产品，换回来的
是工业装备”。“我们入口的东西是我们所需要的，出口的东西如鸡蛋、猪
肉，是人家所需要的，这种互通有无是互利的”。
经济恢复时期，周恩来对农业是基础的认识，具有以下特点：第一，深
刻性。国以民为本，民以食为天。只有恢复与发展农业，解决全国人民的吃
饭问题，其他一切工作才有条件进行，新生的人民共和国才能站立得住。“没
有饭吃，其他一切就都没有办法”，揭示了“农业的恢复是一切部门恢复的
基础”的最深层的关系。第二，全面性。周恩来不仅分析了农业对工业的基
础作用的个几主要方面，而且分析了恢复与发展农业对巩固财政、搞活流通、
发展外贸的基础作用。特别是对后三者的基础作用的认识许多是发前人所未
发，在当时也堪称创见。第三，辩证性。他坚持辩证地看待农业的基础作用；
既重视农业是工业的基础，也重视工业对农业的领导作用；既重视农业是财
政的基础，也强调财政在农业方面的投资对农业的促进作用：既指出恢复与
发展农业是搞活流通、发展中外经济交流的基础，又指出了搞活流通、发展
外贸对农业的促进作用。
在“农业的恢复是一切部门恢复的基础”的思想指导下，三年经济恢复
时期，我国农村成功地实现了土地改革和农业恢复的目标。1952 年，我同农
业恢复到战前农业的最高水平，粮食超过了战前最高产量的2800 亿斤，达到
3278 亿斤。
发民农业促进工业——“一五”计划时期的以农业为基础
从1953 年开始，我国进入了第一个五年计划的经济建设。“一五”计划
的基本任务是：首先集中主要力量发展重工业，建立国家工业化和国防现代
化的基础；相应地培养技术人才，发展交通运输业、轻工业、农业和商业；
有步骤地促进农业、手工业的合作化和对私营工商业的改造；正确地发挥个
体农业、手工业和私营工商业的作用；保证在发展生产的基础上逐步提高人
民物质生活和文化生活水平。
集中主要力量发展重工业，很容易出现对农业的轻视。为此，1953 年9
月29 日，周恩来指出，集中主要力量发展重工业，不是说把一切力量都摆在
重工业上，其他的都不搞了，农业不发展了，轻工业不发展了，那是不行的。
他说，我们的交通运输业不发达，轻工业不足，同时我们也是一个农业不足
的国家。我国人口之多是世界第一。这样多的人口要满足他们的需要，首先
而要的就是粮食。我们还要争取一部分粮食出口，换回机器。中国拿什么东
西向兄弟国家甚至向资本主义国家换回机器呢？主要是农产品。在出口的人
种东西中，就有五种是农产品（粮食、油籽、牲畜、土产、经济作物）。粮
食的生产跟不上需要的增长，这种情况在相当长的时期内还会存在。因此，
要用极大的力量注意发展农业。他要求地方党委，特别是省以下的党委，除
去一些城市搞工业外，主要的力量都应放在农业方面。一年后，周恩来在一
届人大一次会议上作《政府工作报告》时指出：“农业的发展对于工业的发
展有多方面的影响。许多工业特别是纺织业和食品工业的原料是由农业供给
的。工业人口和其他城市人口所需要的粮食、油类和其他副食品都依靠农业。
工业所需要进口的机器大部分需要用出口农产品去交换。许多工业产品的主
要市场是农村”。为此，他主张国家要用很大的力量在经济方面、水利方面
和技术方面帮助农业发展。
周恩来以上论述，从发展农业对发展工业、发展市场、发展对外贸易、
保证全国人口的粮食等作用出发，分析了农业的基础地位。这同他在经济恢
复时期提出的“农业的恢复是一切部门恢复的基础”的思想是完全一致的。
所不同的是，那时他是立足于经济恢复来强调农业的基础作用，这里他是立
足于国民经济的发展来强调农业的制约作用。这里一个突出特点是，他强调
了发展农业、出口农产品换回机器对建立国家工业化的重大作用。40 年后的
今天，我国进出口的产品构成已经发生了显著变化，依靠出口农产品以换回
工业机器与技术设备已成为过去。然而，50 年代和60 年代，在我国工业建
设的初始阶段，不出口农产品就无法得到工业所急需的机器和技术设备。怎
样才能保证一定数量的农产品的出口以满足工业建设对机器、设备的需要？
除了全国人民的节衣缩食，最根本的途径还是发展农业、增加农产品总量。
但是，“一五”计划时期，由于急于要把中国由一个农业国变为工业国，
再加上受苏联优先发展重工业的经济发展模式的影响，突出强调了工业化，
农业的发展未能受到足够的重视，对农业索取过多、投入过少。与经济恢复
时期相比，“一五”建设，我国对农业是基础的认识，多少有些淡化。这对
农业的增长也带来不利影响。农业总产值指数如果以1952 年为100，1951
年是86。8，1950 年是79。3，1919 年是67。4；1953 年是103。1，1951 年是
106。6。可以说，经济恢复时期，农业的恢复与发展速度是很高的；“一五”
计划的头两年农业发展速度相对的是降低了。
1956 年2 月，苏共第20 次代表大会，暴露了他们在建设社会主义过程
中的一些缺点和错误。4 月，毛泽东综论十大关系，以苏联的经验为鉴戒，
开始探索中国自己的建设社会主义的道路。鉴于苏联片面发展重工业，忽视
农业和轻工业，粮食产量长期达不到革命前最高水平的教训，毛泽东指出：
“我们现在的问题，就是还要适当地调整重工业和农业、轻工业的投资比例，
更多地发展农业、轻工业。”
此后，周恩来在各种会议上阐述毛泽东《论十大关系》的思想时，多次
提出：我们对农业的发展应有足够的注意。1956 年9 月，党的八大会议上周
恩来说：“经验证明，以重工业为中心的工业建设，是不能够也不应该孤立
地进行的，它必须有各个方面的配合，特别是农业的配合。农业是工业发展
以至整个国民经济发展必不可少的条件。延缓农业的发展，不仅直接地影响
轻工业的发展和人民生活的改善，而且也将极大地影响重工业以至整个国民
经济的发展，影响工农联盟的巩固。”1956 年11 月，党的八届二中全会上，
周恩来说：“苏联和其他一些社会主义国家都是优先发展重工业，这个原则
是对的，但是在发展中忽视了人民的当前利益。直接与人民利益关系最大的
是轻工业、农业，轻视这两者就会带来不好的后果，就会发生经济发展上的
严重不平衡”。1957 年3 月，周恩来根据我国人多地少，人口跟可耕地面积
比平均每人不过三亩的同情，根据我国主要依靠人力、手工搞饭吃的农业生
产水平指出：“这样一个农业的基础，来供养我们现有的人口，来建设工业，
就有困难。”1957 年10 月3 日，他提出，工农业并重很重要，如果农业减
产，粮食和原料供应不上，发展工业也困难。1957 年12 月20 日，他进一步
指出，中国这个大国一定要认以到工农业如一辆车的两个车轮、人的两条腿
两只手一样缺一不可。我们必须工农业并举，农业必须要有更好的配合，不
然工业涨不上去。
周恩来的上述思想对指导1957 年经济的发展想了重要作用。
1957 年是第一个五年计划建设的最后一年，也是为第二个五年计划建设
作准备的一年。因此，1957 年国民经济计划是很难安排的一年。在党的八大
前后所形成的对农轻重关系的止确认以的基础上，周恩来主持制订的1957
年国民经济的计划突出了对农业的安排。1957 年农业总产值达604 亿无（按
1952 年不变价格计算），比1952 年增长24。8％；粮食产量3901 亿斤，比
1952 年增长19％。1957 年是我国经济建设进行得最好的年份之一，也是农
业发展得最好的年份之一。似是，整个“一五”计划时期，农业的增长落后
于工业的增长，粮棉紧张的局势一直未能根本缓解。
怎样估计第一个五年计划的建设？周恩来认为“第一个五年计划基本上
是正确的，成绩很大，但是错误不少”。从工农业生产指标完成的情况看，
“农业比工业差一点，值得我们重视”。“同工业相比，我们对农业的重视
和安排不够。”1957 年9 月26 日，周恩来在党的八届三中全会上作《关于
劳动工资和劳保福利问题的报告》时说：解放以来，我们着重地宣传了工业
化的意义，这是对的；但是，对于发展农业的重大意义却宣传不够。周恩来
对农业问题的估计与对农业工作的批评是符合“一五”时期的实际情况的。
尽管我国在“一五”建设中，没有像苏联那样片面发展重工业、忽视农业和
轻工业，在工农业关系上“没有犯原则性的错误”。似是，由于急于要把中
国由一个农业国变为工业国，由于受苏联经济发展模式的影响，“一五”建
设中也还存在着对农业的重视和安排不够的缺点。
“一五”计划时期，周恩来对农业是基础的认识具有以下几个特点：第
一，在开始进行“一五”计划的建设，开始集中主要力量发展重工业时，提
出要预防轻视农业的倾向，要求省以下地方党委（除去一些城市搞工业外）
要用主要的力量抓农业，第二，从国民经济发展的角度阐述了农业的地位和
作用：1。农业的发展制约着工业以至整个国民经济的发展；2。农业能否发展
影响工农联盟的巩固，关系到国家的政治稳定；3。农业能否发展直接关系到
人民当前的利益，关系到人民建设社会主义的积极性。第三，从人多地少、
依靠手工搞饭吃的条件出发，分析了我国发展农业这个基础的困难与艰巨
性。第四，初步分析了苏联片面发展重工业，忽视农业和轻工业的经济发展
模式的弊端；初步总结了我国“一五”建设的经验教训，坦率地指出了“一
五”建设对农业的重视和安排不够的缺点。周恩来的这些认识，对探索具有
中国特色�