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像新保守主义者的模型一样，民主主义—制度主义者非常关注在政治过程中作为一个自动行动者的国家。比如，民主主义—制度主义者认为政治结果是由行政领导和官僚行政，而不是由法律的制定导致的。这个模型考虑了那些对政策形成和执行的影响越来越大的“专家”的作用。最后，民主主义—制度主义模型考虑了系统性知识和社会理论，尤其是联邦政府内产生的信息对公共部门扩张的影响。
19世纪的背景（1）
民主主义—制度主义模型特别关注在国家面临紧急情况时政府的转变，尤其是收入体系的转变。第一次紧急情况是美国内战，其间建立了一个混乱的公共部门和国家收入的发展模式。如果说现代战争就是将政府支出用于大量的装备，需要有一个雄心勃勃的、空前的紧急税收计划的话，那么美国内战就是美国经历的第一次现代战争。在内战的混乱状态中，在19世纪50年代的局部危机里积蓄了相当力量的共和党人采用了一个高关税体系。这一体系继而成为了一个雄心勃勃的新的国家经济政策和经济基础计划的核心。关税收入的大量增加对于经济民族主义和保护主义来说也是一个极大的胜利。美国内战期间采用的高关税扩展了制定税收保护、税收激励和税收补贴这些国家政治经济学中重要的——实际上是永恒的——因素的政治过程。在一定程度上说，共和党人通过关税体系将税收体系当成了大政府和政党统治的推进器。
尽管都带有退步的特征，但是对高关税的支持是广泛而多样的。而且这些支持到20世纪还是那么有力——直到1934年通过《互惠贸易协定法》（the Reciprocal Trade Agreements Act）之后，高关税的支持率仍然很高。制造商欢迎高关税体系，因为这可以使他们摆脱欧洲竞争者的破坏而建立全国性的营销组织。高关税与其说是为亚当·斯密所支持的“幼稚产业”带来利益的话，还不如说是为美国大公司带来了利益，这些公司完成了纵向一体化，获得了胜过欧洲竞争者的长期利益，欧洲竞争者则被限制在狭小的市场中。高关税同样对工人有利，他们害怕来自欧洲、拉丁美洲和亚洲的低工资劳动力的竞争。最后，高关税为共和党人的转移支付、公共事业和军事行动提供了资金。共和党政府运用高关税为国家第一个重要的保险体系提供资金——一个为美国退伍军人提供养老金和伤残补贴的庞大计划。当19世纪70年代和80年代养老金支出的范围逐渐扩大后，它就成为了共和党巩固自身力量的一个重要因素。此外，整个北方共同体的领导人开始习惯于从后来著名的“政治拨款”——用关税收入来提供资金的年度河流和海港议案——中获得政治上的支持。在19世纪80年代到90年代之间，关税收入为美国大型舰队的建造提供了资金，这是美国要在全球拥有发言权的必要条件。美国政府债券的持有人同样也支持高关税，因为他们的本金和利息的支付都要由关税收入来提供，而且他们在得到本息偿付的时候不会增加税收负担。那些因为欧洲资本更便利地流入美国而获益的美国银行家也支持高关税。他们感激关税收入向欧洲人偿付了公共债务。
美国内战后，民主党对关税提出了尖锐的批评，向共和党的权力发起了挑战。民主党人利用美国革命和早期共和国的思想攻击特权、垄断权力和公众的堕落。民主党人攻击关税是“托拉斯之母”，也是共和党向大公司提供补贴计划的主要动力，这使得民主党在农民、南方人、中产阶级消费者和小企业主之中得到了更广泛的支持。因此，从整个国家来看，两个相互竞争的政党之间的尖锐冲突主要就是对关税和普通税收存在意识形态上的差异。这些差异塑造了直到第二次世界大战为止的税收政策。共和党内部在税收问题上也出现了两极分化。共和党激化了阶级冲突，而且把税收问题推到了政治的中心位置上，并一直持续了近一个世纪。
一直以财产税作为传统税种的州和地方税收在19世纪后半叶也出现了动荡。由于美国内战之前的商业扩展和工业革命聚集了一定的力量，杰克逊主义的改革者试图将财产税扩大到所有财富形式上；在大多数州，他们建立了一个一般性的财产税体系，不仅包含了不动产，也涉及“无形的”财产。大多数州都在州宪法中添加了具有广泛性（即要求所有财产——不动产、个人财产、有形财产和无形财产——都要纳税）和同一性（等值财产以相同税率纳税）的税收规则。
但是在美国内战结束到1900年之间，经济结构发生了巨大的改变。显然，一般的财产税已不能兑现对所有财富以相同税率征税的平等主义承诺。一方面，现有的行政结构常常严重依赖自我估价，无力发布和决定现金、贷款、支票、股票、债券和抵押品的价值，在大城市尤其如此。另一方面，在19世纪末的经济危机期间和美国内战以来长期的物价下降中，估价程序对价格水平的变动反应不敏感，这意味着财产税的负担越来越重，对农民和小企业主尤其如此。他们成为了20世纪新的财产税改革运动的主要力量。 。 想看书来
19世纪的背景（2）
直到1917年的进步主义的政策措施
20世纪前20年的税收改革是整个20世纪公共政策最重要的开端。在联邦层次上，宪法第十六修正案的通过以及联邦所得税的实施建立了现代财政收入体系的基础。由于所得税被证明是一种具有高弹性的收入来源，它最初的采用是与社会公正的研究紧密联系在一起的。所得税的采用主要是受“民主—中央集权制”（democratic statism）——一种运用国家权力工具促进民主的社会秩序的思想——的推动，其目标是运用联邦政府的征税权力重构收入和财富的分配。
这种再分配意义上的民主—中央集权制是一个重要主题，它把联邦政府在第二次世界大战前采用的许多政策措施结合在一起。在一定程度上，民主—中央集权制是一种“新自由主义”，是19世纪的古典自由主义和憎恨垄断、反感商业的早期共和主义国家传统的重新结合。民主—中央集权制的倡导者将这种观念本身视为美国革命理想在新工业社会条件下的反应。通过提供拥有丰富机会的社会秩序来促进个人解放的战略仍然继续，但在战术上有所改变。对民主—中央集权制的倡导者来说，国家是一个必要的工具和同盟，是有益无害的。
“民主—中央集权制”之所以肇始于20世纪初，不仅因为其以美国革命的意识形态传统为基础，而且也是19世纪80年代中期可怕的萧条的结果。萧条的严重性和长期性打击了重建国家收入体系的普遍热情。经济上的困境刺激了平民主义者以及亨利·乔治的“单一税”的支持者发起一场运动，希望通过税收措施来实现社会公正。运动的焦点渐渐集中于累进的所得税，并促使在1894年的《威尔逊戈尔曼关税法》（Wilson Gorman Tarriff Act）中实行了一种适度的联邦所得税。所得税运动发起者的核心观点是，以回归美国革命的理想为基础，税收应该根据“能者多付”原则来重新分配财政负担，而且要有助于恢复经济权力的集中化。累进所得税运动真正激进的地方在于以对最富有的人和公司进后征税为目标建立整个税收体系。所得税运动的支持者认为，税收不应该涉及普通人的工资和薪金，而是要对不劳而获的利润和垄断权力发起攻击。这些曾被剥夺的人现在变成了剥夺者。
但是，有一种保守的观点与控制美国改革的民主—中央集权主义展开了竞争，持这种观点的人是被称为“进步的资本主义者”或者“公司自由主义者”的历史学家。这些改革者强调政府对公司的鼓励以及个人与公司之间的善行。但与民主—中央集权观点相反，“进步的资本主义者”或者“公司自由主义者”颂扬的是现代公司的效率，他们的目标是加强投资体系。对他们而言，政府对市场的管制只有在解决和缓和那些抑制经济增长的冲突或者对抗力量的时候才是必需的。
尽管存在这些差异，民主—中央集权制和公司自由主义在努力为工业社会构建一种更高水平的秩序方面还是一致的。两种方法倡导的改革所追求的目标都是强化全国性的制度，它们结合在一起就引起了所谓的进步主义运动，这个运动使得它们两者都支持政府更多地干预经济，尤其是支持对经济进行管制。进步主义的这两个主要分支共同推动了联邦铁路管制的发展，使得《克莱顿反托拉斯法》得以通过（1914），建立了联邦储备体系（1913）。这两个分支，或者新自由主义也共同塑造了美国的国防方针。尽管美国参加第一次世界大战的目的可能是保护美国人在欧洲的经济利益，但在伍德罗·威尔逊和他最狂热的支持者眼里，美国参战也是“民主—中央集权”的体现——表明了代表整个工业化世界的民主现代国家的一次集体动员。
但是，民主—中央集权制和自由资本主义在税收计划方面达成一致的过程要缓慢得多；直到20世纪20年代二者才结合到一起。结果是，联邦所得税的改革进展缓慢，直到第一次世界大战给民主—中央集权制提供了一个占上风的机会。早期的民主党领导人主要关注关税改革，而且与共和党人相比，民主党更偏向于小政府，在开征新税种方面也很保守，即使新税种比关税更为公平。共和党领导人更偏向于继续依靠关税或者是采用全国销售税。但是，对所得税的普遍支持逐渐增长，来自两党的国会领导人最终在1909年联合起来，希望各州讨论第十六修正案。到1913年各州才批准了这一修正案，其中1912年的总统选举在关键时期起到了推动作用，在选举期间，公众普遍支持出台反对垄断权力的联邦政策，政府热情空前高涨。
19世纪的背景（3）
尽管公众越来越支持征收所得税，但在威尔逊当选总统后并没有在所得税方面采取多少措施。政府内部基本上没有人相信该种税收将成为主要的、支配性的财政收入来源。即使是所得税的支持者也不能确定所得税将发挥多大的作用。1913年的《安德伍德关税法》（Underwood Tariff Act）对个人和公司收入都设定了1％的“名义”所得税税率，而且把美国所有的中产阶级都排除在所得税应纳税人员之外。其间，关税仍然是财政收入的主要源泉——而且由于威尔逊政府削减了税率从而使关税成为更重要的一个源泉。
第一次世界大战时，冠以“进步主义”之名的各种改革运动使得美国所有级别的政府都扩大了它们的财政范围。在联邦一级，增长最大的一项是陆军和海军的预算；扩大管制行为方面的财政支出是非常有限的。但是，最显著的财政变化发生在地方一级政府。在20世纪头10年，城市化进程加速了，大城市的基础设施投资增加了：运输系统、供水系统、排水系统、公园、学校、医院等。州政府也面临着开辟新的财政来源的要求。从20世纪的头10年开始，州政府加强了对各州经济的管制，尤其是对工作条件的管制，扩大了各州的社会投资。州政府在高等教育方面增加投资，开始帮助学校和公路建设筹资。
州和地方政府逐渐加大的财政压力促使它们对普通财产税这一多数州的财政收入体系的核心进行改革。它们并没抛弃财产税这一税收工具，而试图使之更为有效地应用于对不动产的资本化中，这些不动产产生于19世纪80年代，并在20世纪头20年中迅速增长。为了使财产估价过程更为有效，政府逐渐放弃了普通财产税的观念。一方面，某些财产类别——特别是个人财产或者无形财产——被排除在征税范围之外。另一方面，根据估价的难度对财产进行了分类，并确定了不同的税率。许多州还积极改进了估价程序。许多州试图使不动产的价值评估更为一致。各州通常都成立了税收委员会和平等委员会，这些委员会由税收专家组成，赋予它们超越当地估价程序的权力，委员会可以任命估价员，政府责令委员会确保以不动产的市场价值对其进行统一的估价。同时，大多数州政府开始了税收来源多元化的运动。换言之，就是自己开始取消财产税这一税种。它们之所以要这样做，是因为那些总是控制着估价过程的地方政府低估了财产价值，减少了州政府的税收收入。税收来源多元化运动在20世纪20年代收到了明显的效果。
第一次危机：第一次世界大战时期（1916—1921）
在收入再分配政治学这一背景下，第一次世界大战的资金需求导致了另一种税收体制的产生。这一新的税收体系是政府在战争中采取的一个最重要的措施。这个过程始于1916年，威尔逊总统和财政部长威廉·G·麦卡杜（William ）做出了战争筹资史上最重要的一个决定——也许也是20世纪筹资史上最重要的一个决定。他们选择了与一群民主党内的反对派合作来安排战时筹资。这些民主党人不仅坚决反对加强军备，也都怀有支持高累进税税制的社会公正理想。在北卡罗来纳州国会议员兼众议院筹款委员会（House Ways and Means mittee）主席克劳德·基钦（Claude Kitchin）的领导下，民主党内的反对派希望打击财富的集中、特权和公共腐败。这个集团有足够的力量坚持认为，如果要加强军备以及稍后要参战的话，必须以他们所认同的方式来筹资。基于早期共和党人的人道主义理想，反对者和威尔逊总统都赞同把税收当做实现社会公正的重要手段。再分配性质的税收计划成为了威尔逊政府在社会主义和正统的资本主义之间寻求平衡的一个重要因素。
战争给民主党的累进论者提供了一个机会，使他们能够把战时关于税收的争论集中到现代美国最基本、最敏感的经济问题上来：公司利润应该在社会中占有一个什么样的地位？更特殊地说，这个问题就变成：如果现代公司是生产力的核心动力的话，应该采取什么样的鼓励税收政策，如果它是经济掠夺者的话，又应该和能够采取什么样的税收政策以打击它。争论的结果是国家实行了一种新的税收体制：“敲富人的竹杠”（soak the rich）的所得税体系。 电子书 分享网站
19世纪的背景（4）
因而，在危机阶段，打一场现代战争的压力与打破公司特权的强烈要求是相吻合的，伍德罗·威尔逊和民主党人转向了共和党的财政政策。民主党人接受了共和党人所要求的税收政策，正像共和党人接受他们的关税政策一样，目的都是为了保持强有力的国家和经济的繁荣。但是民主党的新税收政策受到了与公司财富有关联的特权集团的攻击而不是支持。
补充到战时税收法案中去的民主党人的税收计划将经过实验的所得税转变为主要的联邦税收工具；这个计划引进了联邦遗产税；它第一次对公司利润和个人收入课以重税，但反对将所得税扩大到更广的范围内——也就是说没有扩大到对工资和薪金征税；最后，这个计划采纳了对公司“超额利润”征税的观念，而且在所有的参战国中，美国是唯一把超额利润税作为战时筹资核心手段的国家。
这种所得税——对超过“正常”收益率的所有商业利润征收累进税——激怒了公司领导人。再分配性质的税收与战时得到加强的财政部（包括美国国税局的前身国内税收局）对美国的公司构成了战略性的、长期的威胁。大型公司的上层人员受到的威胁最为严重，他们认为他们的金融自主性受到了威胁。此外，强有力的新税收体系也对联邦政府构成了前所未有的严重威胁——联邦政府现在显然是处于平等主义势力的控制之下。事实上，战时筹资问题是激化公司对威尔逊政府的敌对情绪的最主要因素。这一税收计划导致了民主—中央集权制的倡导者、“敲富人的竹杠”的税收体系的支持者与公司领导人在此后的20多年中一直处于尖锐的冲突之中。
尽管商业信心受到了损害，但威尔逊政府和国会的民主党领导人还是对在不伤害国家基本经济结构的情况下推行的激进税收计划充满信心。他们的信心在一定程度上来自于战时财政政策的其他四个重要因素。
第一个因素是为了减少通货膨胀压力而最低限度地使用借款来筹集战争资金。美国参战之前，威尔逊和麦卡杜运用1916年的《税收法》，在根本没有借款的情况下筹集资金备战。美国参战后，他们决定将战时借款限制在战争开支的一半以下。1917年6月，在第一次自由公债取得成功以及估计的战争成本大大增加之后，他们放松了对借款的限制，而且在1918年将借款提高到了战争开支的2/3。但这一借款水平在第一次世界大战的参战国中还是最低的。由于有税收政策作为后盾，威尔逊政府拒绝了包括最有实力的银行家在内的商业团体的建议，这些人从传统观念出发，认为他们对于管理公债负有主要责任，他们同时欢迎更大规模的战时借款。
第二，威尔逊政府以低于相对无风险投资收益率的利率发行长期债券，这些债券的利率甚至将联邦债券持有人的税收利益考虑在内。这一决定与商业团体和职业经济学家的建议背道而驰，他们几乎一致地建议以相当高的利率发行债券。威尔逊政府没有采纳这种不顾及未来，尤其是不顾及战后联邦政府利息负担的建议。威尔逊和麦卡杜设计的低利率和有限借款的政策避免了富人购买大多数债券并以此挟制联邦政府的情况，这种情况在美国内战后就曾发生过。麦卡杜部长宣称：“在一个民主国家，不允许任何单个阶级挽救或者把持国家。”
第三，威尔逊政府采用“中央集权的”或者行政措施将资本用于战争，通过这种方式终结了市场在战争筹资中的主导作用。纽约联邦储备银行的负责人本杰明·斯特朗（Benjamin Strong）将财政部面临的选择描述为在两个学派之间进行选择，一个学派“相信经济能够而且应该被加强，并且通过设定较高的利率水平来避免通货膨胀”；另一个学派相信“必须通过某种配给制来强化经济，或者通过消费税，或者通过其他比高利率�