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话说完：〃这件事不会起什么作用。国家安全局总是插手一切国内事务；他们把这叫做外交政治。〃
国家安全局应感到庆幸的是；布兹哈特和尼克松没有就〃三叶草〃之事再谈什么。但在1975年；也就是尼克松总统辞职两年之后；搜集关于〃三叶草〃的线索的调查又开始了。这次调查是由爱达荷州参议员弗兰克。丘奇发起的；旨在调查美国情报人员在履行职务时可能存在的非法行为。
一位30岁的律师L。布里特。斯奈德被指派为调查委员会的调查员。他说：〃派我去调查人们认为最为神秘的美国情报机构…国家安全局。〃他的上司提醒他说：〃人们称国家安全局为'查无此局'。〃
调查之初；斯奈德向国会研究处要求提供公开记录中有关国家安全局的所有资料。他说：〃很快；研究处向我们提供了材料；那是《政府机构组织手册》上的一段文字和《滚石》杂志上一篇明显有误的文章…1975年前国家安全局和国会之间从未有过相互监督的关系。〃
发现国家安全局这些深层秘密的最初线索是：在当时的副总统纳尔逊。洛克菲勒领导下；有关方面早些时候对情报系统进行调查；并在调查的最终报告中提出几点意见：〃首先提到了中央情报局在纽约为国家安全局提供了一间办公室；以方便他们复制电报时使用；〃斯奈德说；〃还提到了中央情报局要求国家安全局对一些积极参与反战运动的美国公民的通讯进行监控。这么一来；我们就找到了可以深人调查的线索了。〃
一连几周；就复制电报和监控通讯两方面提出问题；国家安全局百般拖延。最终；丘奇委员会向国家安全局正式提出质疑。但是；国家安全局声称这些问题极为敏感；为此；仅让丘奇和约翰。托尔听取简略的情况介绍。不过；《纽约时报》上的一篇文章声称：国家安全局曾监听美国公民的国际通讯。斯奈德说：〃既然公众都知道了这件事；国家安全局就要解释一下事情的原委。〃在国家安全局；斯奈德听取了有关〃三叶草〃行动简要汇报。〃三叶草〃行动进行得非常隐密；即便在该机构内也只有少数几个人知道。
汇报人告诉斯奈德：〃每天；情报员乘火车前往纽约；回到米德堡时带回一大卷一大卷的磁带。这些磁带都是前一天经由三家电报公司从纽约发往世界各地的电报拷贝。其中；有关外国驻美机构的电报或看似加密的电报都被进行了电子加工。〃虽然磁带上也有美国公民发往国外的电报；但如汇报人所言：〃我们忙于破译那些真正有价值的电报；因而对此无暇顾及。〃他又补充说：〃此项工作已在前一年5月被国防部长下令终止；因为丘奇委员会已开始调查国家安全局。〃斯奈德问道：〃是否因为他得知丘奇委员会开始调查此事；国防部长才终止了此项工作呢？〃汇报人回答：〃只是因为此项工作并没产生多大价值而已。〃但是；每当斯奈德试图去调查这一行动的背景；如什么时候开始的；批准人是谁以及进行了多长时间等；他得到的答复总是〃我不知道〃。汇报人说；只有副局长路易斯。托德拉博士知晓此秘密；可他已于1974年4 月退休了。9 月一个周日的下午；斯奈德前去马里兰州肯星顿托德拉的家中拜访。他说：〃显然；托德拉对于向我这样的调查人员吐露此事感到不快。他说他并不担心我会怎么样；而是担心那个委员会可能在知道情况后干出什么事来。他问我关于'三叶草'之事知道多少；我说了我所掌握的情况。他长长地叹了一口气；然后开始讲述此事；一直谈到傍晚。〃
托德拉告诉斯奈德；〃三叶草〃计划最初源于第二次世界大战结束时。他说：〃所有的大通信公司都参与了此事。但是；这些公司做这些事情连一文报酬也没拿到。〃当时；有人向这些公司保证说；总统哈里E。杜鲁门和司法部长汤姆。克拉克知道这个行动并已批准继续进行。但是；直到1973年6 月；在托德拉最后把此事告知国防部长詹姆斯E。施莱辛格之前；他还不知道此计划已得到了更高层人物的批准。〃就他所知；尽管国家安全局属于国防部；施莱辛格却是惟一知道此事的国防部长。〃托德拉这样说。
就像已被关进监狱在牢房里进行仔悔一样；托德拉概述了这一非法计划；后来斯奈德把他的话总结如下：在50年代一直选用电报纸带；在纸带上打上孔；然后加以扫描进行电子信息传送。每天；国家安全局的情报员去取那些留下的一卷卷打孔纸带；然后带回米德堡。60年代初；电报公司开始使用磁带。虽然这些公司愿意继续合作；但他们想自己存下这些磁带。这样；国家安全局就得找个地方来对这些公司的磁带进行复制。1966年；托德拉亲自出面；请中央情报局帮助在纽约租用一间办公室便于国家安全局进行磁带复制；于是便租用了中央情报局的办公室；一直用到1973年。托德拉说；1973年；由于中央情报局的律师担心此事不合法；中央情报局才不再给国家安全局提供地点。后来；国家安全局就自己在曼哈顿找了间办公室。托德拉回忆说；尽管国家安全局有许多职员知道有一个被称为〃三叶草〃的计划；然而在那几年；只有一名级别较低的管理人员一直负责此事并直接向他汇报。托德拉回忆说；好多年过去了；他没有听到关于〃三叶草〃的传闻。他说；这一计划就是这样；不引人关注；年复一年地进行着。
我问；国家安全局是否会利用〃三叶草〃计划获取的磁带来暗中监视美国公民的国际通讯？托德拉回答说：〃那根本不可能。〃他说；一般来讲；国家安全局对这些内容不感兴趣。但他又说；有几次；国家安全局根据一些美国人的名字来监视他们的国际通讯内客；但仅此而已；〃三叶草〃计划就是按照这一准则挑选磁带的。他特别指出…尼克松政府原想将这一工作转给联邦调查局去做；但他们不愿接手。我问到国家安全局阅读美国公民的电报是否合法；他说：〃这你得去问律师。〃我还说；我本该想到那些电报公司会让人担心。托德拉说；〃就是这些电报公司使我感到不安的。〃他说；不管他们在国家安全局的要求下干了什么；那都是出于爱国。公司一直认定；国家安全局要这些磁带是为了查找外国情报；而这正是国家安全局的使命。如果美国公民的电报被偷看了；这些公司对此也一无所知。我提出了自己的看法；反驳了托德拉。我认为这些公司向政府提供磁带；无论政府做何用途；他们应该知道他们给政府提供了一种使用手段。他们该为此承担责任。
我的话惹得托德拉第一次在谈话中大发脾气。他重申；这些公司不应负责任。他们只是按政府要求去做；政府向他们保证过；这样做对美国的国家安全至关重要。如丘奇委员会将这些公司的行为披露出去；只会使这些公司陷于一种难堪的境地；甚至会使它们受到起诉；并且会挫伤、打击美国其他公司与美国情报机构今后合作的积极性。我告诉他；丘奇委员会还没决定如何处理这件事；如何处理那些卷入此事的公司。我们友好地道别；但他显然为事态的最终结局担忧。他对政客们的不信任溢于言表。
托德拉就此事认错道歉之后；斯奈德开始调查：这些电报公司是在什么时候知道这一计划的？对这一计划了解多少？只有原美国全球无线电公司的一名雇员从一开始就参与了这项工作。〃他说军方曾找到他；要求公司与军方合作；〃斯奈德说；〃真该死；他只知道这些。〃还有一位国际电话电报公司的负责人；〃他来作证时；身边簇拥着他公司的一群律师。一旦我的问题涉及某人的姓名及职位时；这些律师就对我的问题提出异议。我对他们说；这是在美国参议院；不是在法庭上。如果他们还要对我的问题表示反对；我会叫一位参议员来否决他们的反对意见。我说完这话后；他们就不吭声了。〃
委员会起草报告期间；斯奈德反对向公众披露这些公司的名字；但是委员会的首席律师弗雷德里克。斯沃茨表示反对。他说：〃这些公司有责任保护其客户的隐私。他们的行为应当被揭露。委员会如不将这些公司公布于众；委员会就会成为众矢之的。在丘奇的压力下；委员会没有考虑国家安全局的强烈反对和委员会中共和党成员的不满；经过投票；决定将报告公布于众。〃杰拉德。福特总统打电话给丘奇和其他参议员；恳求他们重新考虑此事。但是丘奇决定将此事追查到底。第二天；国家安全局局长卢。艾伦中将在委员会公开作证；这在国家安全局是前所未有的。听证室挤满了人；电视摄像机不停地在转。艾伦面对着委会员所有成员。虽然；丘奇没有提及那些电报公司的名字；但主动提出了〃三叶草〃问题。斯奈德说：〃在丘奇看来；这一计划是非法的；向公众公开不会损害国家安全。〃但是；在遭到委员会中的参议员巴里。戈德华特和霍华德。贝克等共和党成员的激烈反对之后；丘奇同意只在秘密听证中再继续有关〃三叶草〃的讨论。
在随后的几天里；白宫一直恳求委员会在最终报告中略去任何有关〃三叶草〃提法。斯奈德说：〃司法部长爱德华。列维公开代表总统亲自请求委员会不要发表关于'三叶草'的报告；因为公开这些内容将会损害国家利益。自委员会进行调查工作以来；这还是第一次。〃但是；委员会成员的意见则倾向于披露此事。一想到多年来美国公民的信件一直移交到情报机构这件事；参议员们就烦恼不已。斯奈德说：〃且不论合法与否；这种事件就不该发生…为什么搞清这些公司的身份就会涉及国家利益？的确；这份报告会使这些公司难堪；也许会因此被客户起诉；但是难道因此就不对外公开吗？〃
因此委员们通过投票做出决定：不采纳白宫的反对意见；将所有材料公布于众。斯奈德说：〃据我所知；国会委员会以表决的方式决定；不顾总统的反对；发表总统认为应予以保密的情报；迄今为止；这还是第一次。〃几个月后；1976年3 月；委会员接到通知；国家安全局的一位低级职员发现了一份和〃三叶草〃有关的文件；而且这是所发现的第一份文件（委员会的报告是以听证会的证词为基础；而不是以任何文件为依据的）。斯奈德说：〃这份文件提供了许多原始信息；也使人们对那些公司声称找不到任何'三叶草'文件的话产生怀疑。毕竟这些公司的高级管理人员涉嫌此事至少已达四年之久。〃2000年；斯奈德升任中央情报局总监察长。回忆往事时；他说：〃我开始发现情报机构与私营企业部门的关系还是维持下来了。律师们对此类事情也更加关心；人们也不再忽视合法性的问题了；而且情报部门与私营企业部门之间也有了书面协议；并由负责的官员签署。
〃我已认识到这次调查从长远看对国家安全局有好处。国家安全局也不希望再发生类似事件。继丘奇委员会调查之后；国家安全局制定了严格的规章制度；来确保其行为与现行法律相一致。我个人认为我可以证明；在涉及美国公民通讯方面；国家安全局一直小心谨慎；无可猜疑。丘奇委员会的调查虽令人不悦并且让国家安全局工作人员士气低落；但是也促使该机构建立了一套规范的工作程序；在美国法律范围内开展工作；并把精力放在主要工作上。23年后的今天；我仍对当时的工作表示满意。〃
丘奇委员会调查事件之后；一系列改革随之而来。其中一项就是《外国情报监视法》的出台。该法首次确定了国家安全局的工作范围；规定像〃三叶草〃行动那样未经许可大面积窃取通讯的行为为非法；同时规定随意把美国人列人监视名单的行为为非法。依据此法；成立了秘密联邦法庭；即外国情报监视法庭。国家安全局如要监视某位美国公民；或有永久居住权的外国人即持绿卡的人；必须事先得到法院的批准。为了获得批准；国家安全局官员必须证明；监视对象要么是某外国势力在美国的代表；要么与间谍或恐怖活动有关。
但是；在美国；这类问题属于联邦调查局的管辖范围。国家安全局很少插手这种事情。据一名高级信号情报人员讲；因此在国内；国家安全局不把美国人作为监视目标。他说：〃我想说清楚的是；我们不会在国内有意监视身份明确的美国人；因此；我们也不去法院申请许可；因为这并不是我们的工作…联邦调查局所担心的是美国国内的间谍。对有恐怖活动嫌疑的外国人也是这样。本。拉登来到美国；进入美国领土；我们也不去动那家伙。对付那个家伙是联邦调查局的事；因为他是在美国境内的恐怖分子。因此；在外国情报监视法庭于1999年批准的886 项监听许可中；大多数都是联邦调查局申请的。〃
然而；这种司法上的保护仅仅在美国境内有效。〃新法律并不包括那些不在美国境内的美国人；〃这位官员补充说。针对美国境外的美国公民的行动；只须取得美国司法部长的批准。然而；在海外；被国家安全局盯梢的美国人数量很少。〃同时出现的；可能有五个吧；毫无疑问他们是某些外国势力的代理人；或是恐怖分子；或是外国政府的官员或雇员。我们不是指简。方达。〃他又补充说：〃我们会搞清楚；外国的某个神秘人物是个恐怖分子；并且持有绿卡或曾在美国居住过一段时间。如果他拿到了绿卡；我们会把他当美国人来对待。所以；我们追踪的人；一部分不是美国公民而是在美国居住的外国人；只不过他们已回到了他本国而已。〃
另一方面；对在美国的外国人进行秘密监视并不需要外国情报监视法庭的准许；只需司法部长批准即可；有效期为一年。
确定哪些美国人是监视对象仅仅是问题之一。另外一个问题是：在截获的通讯中偶然涉及一位美国公民或英美情报网成员国的公民时；应该如何处理？随着技术的进步；发生这种情况的可能性会越来越大。〃网络已经互相渗透；〃国家安全局的一位高级官员说；〃我们的许多目标就在我们使用的同一网络上；这就是全球通讯基础设施。〃
对于英美国家居民的姓名的传播也有种种限制。在确定监视对象、收集、选择、存储并传送相关信息方面；国家安全局的最高原则就是〃合众国信号情报第18号指令〃；即〃美国符号系统的信号情报操作之限制及程序〃。该指令于1976年6 月也就是丘奇委员会调查之后不久起草的；并且不时地在内容上加以更新。1999年；有些人提出该指令是否应完全重新起草；以便更好地反映当今信号情报的工作现状。国家安全局一个行动小组说：〃这些意见都是合理的；那个指令读起来费劲；不易理解；所述内容非常复杂；必须仔细阅读。然而这还不是制定新准则的正当理由。〃
该指令的关键是关于〃美国人〃的定义；因为这将决定某一被截获的情报是否被输人、分析并且加以披露。指令规定：〃一位在美国境内身份明确的人；就被认定为是美国人；除非有明显身份证据来证明他是未获得美国永久居住权的外国人；或他的通信内容使人充分相信他并不是美国人。〃另一方面；〃一位有美国境外身份或住址不明的人；就不被认定是美国人；除非他有明显的证据证明他是美国人；或他的通信内容及所处环境使人有理由相信他是一位美国人〃。
1994年发布了题为〃在信号情报中如何确定美国人的身份〃的文件；进一步阐明了在何种情况下美国人的姓名可以从信号情报中删除或保留；然而在大多数情况下；根据文件所述；美国人的姓名必须被删掉。但是这一规定在某些情况如在劫机或恐怖活动等紧急状态时不适用。其中一项规定是；〃当获取到涉及美国人的、非常具体的、很有可能实施某一活动的情报时；报告部门应从维护美国人利益出发；发布一份包括美国人姓名在内的报告；越详细越好。〃国家安全局会在绑架或劫机之类事件中启用〃默许同意程序〃；在这类事件中；〃美国人会被进行恐怖活动的外国势力或组织挟为人质；因此对国家安全局的情报收集的同意可以是默许的〃。另一例外则是；如发现〃罪证〃时；允许监听美国人的通讯。国家安全局现任局长迈克尔。海登说：〃在遇到人身威胁、可能的间谍活动、高度机密情报的泄密等情况时；我们会偶尔违反或可能违反法律规定。在过去的16个月里；这种情况总共发生了18次。在这18次事件中；其中有10件是涉及美国人的。另有6 件似乎与美国人有关；但我们还不能确定。剩下的两件；其资料是涉及不明国籍人士的；我们根本不知道是哪国人。〃
1980年；在截获出人利比亚的所有通讯信息过程中；国家安全局情报分析人员发现总统吉米。卡特的哥哥贝利正与利比亚做生意；而且担任未经注册的利比亚政府的代理。当时的国家安全局局长将截获的通信内容交给美国司法部长；由此产生的调查活动后来发展成有名的〃贝利门〃丑闻。
情报分析人员不仅不能在他们的报告中提到美国公民或绿卡持有者的真实姓名；而且也不能提到相关的美国公司的名称。按照内部文件；〃分析人员通常必须选择代替词指称美国人；并且在报告细节部分时也应用此方法；以免读报告的人看出其真实身份〃。
在信号情报报告中；美国人身份每被提到一次；行动指导处必须对其进行记录；并且每季度向总检查官报告一次。一份内部备忘录上这样写着：〃请务必记住；无论以何种方式向信号情报系统之外的人或组织泄露了某个美国人的身份；国家安全局都要为此负责；不管这种泄露是有意的还是无意的。〃为避免不当的截获和传播信息行为；情报截获和分析人员经常接受培训（例如；1998年11月就举办了17次）。培训中；假设出一些会碰到的情况；情报分析人员学会如何做出正确反应。如假设〃你有理由相信使用移动电话的某个人与国际贩毒有关；但是；你没有相关资料来判断他是不是美国人。你能对他的材料进行收集吗？〃不管在假设中会设想出什么情况；现实世界的工作总会产生更复杂的情况；如在最终完成的报告中应保留和删除什么样的人名和头衔。下面就是在过去的几年中出现的一个实例。
1993年1 月；当选总统克林顿即将宣誓就任的几周前。截获的情报涉及他和他的内阁班子；如何称呼就成了一个问题。因为使用姓名是违反美国法律规定的；但无需特殊许可；美国行政部门的高级官员是可以用头衔来指代的。但问题是；在他尚未宣誓就职情况下如何称呼。
国家安全局的一份文件显示：〃国家安全局办公室总顾问建议在报告