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行。１９１７ 年，同时成立了两个政府，一个在北京，另一个在广东，都声称要
执行临时约法，并且都在制订宪法草案。最后，原来的那个（或称“旧”）
国会于 １９２２ 年再度召开，它产生了 １９２３ 年 １０ 月 １０ 日的“曹锟宪法”（因
由曹锟总统颁布而得名）。１９２４ 年的一次政变将曹锟赶下台后，一份临时文
件《中华民国临时政府制》取代了那份宪法，同时召集宪法起草委员会再作
努力。１９２７—１９２８ 年张作霖政权为自己准备了一份替代宪法的文件，
表 ３７
民国初期国家级的立法组织
名称
日期
注释
各省都督府 １９１１ 年 １１ 月 ３０ 日—
代表联合会 １９１２ 年 １ 月 ２８ 日
临时参议院 １９１２ 年 １ 月 ２８ 日—
１９１３ 年 ４ 月 ８ 日
先在武昌，后在南京召开，都督的代表们
为组建新共和国采取的第一个步骤。
在南京召开，迁到北京。制订《临时约法》。
第一届（旧） １９１３ 年 ４ 月 ８ 日— １１ 月 １３ 日 袁世凯驱逐国民党议员后解散。
国 会 第 一 次
会议
政治会议
１９１３ 年 １２ 月 １５ 日— １９１４ 年 ３
月 １８ 日
袁世凯为取代国会而召集。开始时称政治会议。
约法会议
１９１４ 年 ３ 月 １８ 日— ６ 月 ５ 日 袁世凯召集以起草新约法。
参政院
１９１４ 年 ５ 月 ２６ 日— １９１６ 年 ６
月 ２９ 日
在新约法指导下，暂时行使立法职能。
第一届国会 １９１６ 年 ８ 月 １ 日—
第二次会议 １９１７ 年 ６ 月 １２ 日
第一届国会 １９１７ 年 ８ 月 ２５ 日—
“非常会议” １９２２ 年 ６ 月 １６ 日
临时参议院 １９１７ 年 １１ 月 １０ 日—
１９１８ 年 ８ 月 １２ 日
袁世凯死后旧国会恢复；张勋复辟过程中解散。
为抗议选举新国会的计划，许多旧国会议员在
广州重新开会。这一会议以后移在昆明和重庆
召开。
段祺瑞为制订新国会法而召开。
安福国会
１９１８ 年 ８ 月 １２ 日— １９２０ 年 ８
月 ３０ 日
直隶－安福战争后解散。
“新新”国会 （ １９２１ 年夏）
第一届国会 １９２２ 年 ８ 月 １ 日—
第三次会议 １９２４ 年 １１ 月 ２４ 日
根据徐世昌的命令， １１ 个省举行众议院选举，
但其他各省未选举，此届国会从未召开。
恢复旧国会 １９１７ 年的体制，排除 １９１９ 年选入
“非常会议”的新议员。
善后会议
１９２５ 年 ２ 月 １ 日— ４ 月 ２１ 日 段祺执政府为解决悬而未决的国内问题而召
开。
临时参政院 １９２５ 年 ７ 月 ３０ 日— １９２６ 年 ４
月 ２０ 日
临时立法机构，在一次政变中解散。
国 宪 起 草 委
员会
１９２５ 年 ８ 月 ３ 日— １２ 月 １２ 日 制订一份新宪法草案，从未生效。
资料来源：刘寿林：《辛亥以后十七年职官年表》，第 ４８６—４８７；内森：
《北京 １９２８ 至 １９２３ 年的政治斗争》，第 １８３ 页。
名为《中华民国军政府组织令》。
在北京政府行将垮台时，它曾宣称自己是正统的，即使在一个越来越受
到混战的军阀们控制的国家里，正统性也使它占有重要地位。直到 １９２３ 年，
即使不是更晚，许多舆论的领导者，在叹惜政治家的不和与腐败时，还吐露
出对宪法秩序最终成功的希望。每个大军阀都在国会、内阁或政治报刊中扶
持派系的盟友或追随者，可能的话，还要发展与总理和总统的良好关系。目
标通常是取得正式的委任（如一省省长），以使自己对地方的统治合法化。
北京地位重要的第二个原因是外国的承认。尽管有各种分裂的表现，外
国列强坚持认为只有一个中国，而且首都是北京——直到 １９２８ 年。列强一般
都坚持通过中央政府的外交部正式交涉问题，即使这个问题完全属于局部范
围。铁路及条约口岸机构许多肥缺的委派，即使地处军阀控制区域，也需要
北京的认可，因为它常涉及外国的利益。最后，外国使馆的存在对这座城市
提供了某种实际保护：１９０１ 年的《辛丑条约》实际上规定，军阀对北京的侵
犯或对北京—天津铁路的占领可能引起外国军事干涉，尽管在这一时期未行
使这一特权。
北京影响力的第三个根源是财政上的。在北京的财政中，税收只起很小
的作用。汇款甚至在袁世凯去世前就已开始减少，以后更缩减到微不足道的
水平。外国的承认对财政有较大影响：借款的能力。中国政府以自然资源为
抵押从国外借款，如 １９１７—１９１８ 年 １．４ 亿日元的“西原借款”。政府也在国
内借款——从 １９１３ 年到 １９２６ 年发行 ２７ 种债券，筹款 ６．３１ 亿——部分借款
以盐税和关税为担保，这些税的征收由于有列强参加，从而避免了军阀的干
预（列强对征收关税的参与比对盐税更全面）。除了主要的外国贷款和发行
的国内债券以外，还有国库券（长期、短期）、银行贷款、几个特殊的部承
担的担保款、拖欠的工资及其他债务，其总额从未计算过。筹款变得越来越
难，没有大笔外国贷款和以关税和盐税作担保发行某些国内债券（总是抱有
希望，虽然通常是失望的），政府是否能在国内借到一小笔钱，是令人怀疑
的。
借来的钱用于政治活动（付给议员和新闻工作者酬金），以及与北京统
治者结盟的军阀军队。与此同时，政府部门急需资金。工资拖欠不发；教师、
警察和官吏罢工，示威，为了生存而受贿和从事第二职业。在这种形势下，
完成任何一件有益的行政管理工作都是不平常的。但仍有迹象表明，在这段
时期的大部分时间里，一些部的工作相当有成效。
在教育部的集中领导下，初级、中等、高等教育的水平有了提高，入学
人数也增加了。①司法部之下的法院系统一直不完善，并且未充分发挥作用，
但享有正直的声誉，在法典编纂和监狱管理方面也取得了进展。内务部领导
下的北京新式警察保持了极高的专业水准，以致北京在 １９２８ 年曾被描述为
“世界上治安最好的城市之一”。②尽管军阀企图干预，交通部的铁路、电报
和邮政业务仍能赢利，且相当可靠。我们需要透过这些表面现象对官僚政治
进行仔细的研究，以便看清在这样一种充满敌意的政治环境中，官僚机构的
固有传统和西方的技术与专业标准的结合是如何幸存下来的。
北京各部中最有效的——又是遭到同代人和后代人最猛烈抨击的——也
许是外交部。在一个军事上、经济上都无力保护自己的国家里，部里的世界
性的外交家——像顾维钧和颜惠庆这样的人——为国家的利益顽强地推行收
复权利的工作。中国 １９１７ 年对德国及奥匈帝国宣战，从而废除了它们的治外
① 伍德海编：《中华年鉴，1926—1928 年》，第 407—410 页；关于司法部，见第 753—768 页；关于交通
部，见第 269—385 页。
② 《纽约时报》，1928 年 12 月 30 日，引自戴维？斯特兰德：《20 世纪 20 年代的北京：政治秩序与公众
的抗议》（哥伦比亚大学博士论文，1979 年），第 43 页。
法权，终止了向它们支付庚子赔款，还赢得了暂停向协约国支付庚子赔款的
５ 年期限。尽管中国的宣战纯粹是名义上的，宣战还是给了它以战胜国的身
份参加 １９１９ 年巴黎和会的荣誉。凡尔赛和约将德国在山东的权利交给了日
本，使中国人深感失望，但中国外交官已在国际舆论的法庭上赢了分。在 １９２１
—１９２２ 年的华盛顿会议上，日本被迫同意撤出山东。此外，英国同意归还威
海卫，九个强国宣布将尊重中国主权；关税提高至 ５％，还订立了关税最终
自主和废除治外法权的条款。中国在 １９２４ 年的中苏协定中得到的更多：俄国
放弃治外法权、在天津及汉口的租界和庚子赔款。甚至在 １９２６ 年北京政府濒
临崩溃之际，外交部还说服列强派代表参加一次关税会议。这次会议毫无成
果地解散了，但详尽阐述中国立场的文件构成了南京政府 １９２８ 年成功地宣布
拥有关税自主权的基础。所有这些成就背后的艰难的谈判尚有待研究，但导
致 １９２４ 年中苏协定的谈判是个例外：研究这次事件的专家的结论是，外交部
“有着比大多数人所了解的更大的权力和独立性、更大的连续性、更好的人
才、更明确的政策和民族感更强的动机”。①
① 梁肇庭：《中苏外交关系，1917—1926 年》。
现代银行的政治作用
民国初期直至 ２０ 年代，北京政治活动的一个越来越重要的特点，是条约
口岸的现代中国银行卷入政治。在中国的金融界中，这些银行遭到外国银行
在条约口岸的分行及钱庄的夹击。这两种类型的机构比中国的现代银行有更
大的财力。２７ 家外国银行及其在中国的分行，掌握着 ３ 或 ４ 倍于 １１９ 家（或
更多）中国银行的资本。它们实际上垄断了有利可图的外汇和外贸市场，还
享有发行货币的特权，并收存每年数亿元的盐税和关税收入。它们得到中外
商人同样的信任，在条约口岸招揽大批金融业务。另一方面，数不清的钱庄
牢牢地占据着国内货币汇兑、证券投机和短期贷款的市场。单个钱庄规模不
大，但它们的资本总额大于现代银行，并且由于有固定的业务渠道，它们比
现代银行有更好的变现能力。实际上，钱庄是现代银行的短期资金的来源。
现代银行在民国初期财力不足。根据现有资料，１１９ 家现代银行总计拥
有 ３．５ 亿元核准资本，能筹措到的实缴资本仅 １．５ 亿。①由于缺乏公众信任，
它们不得不通过发行纸币（如果能得到政府批准）、以高息向钱庄借款、以
高息接受储蓄存款的手段，吸收它们极为短缺的流动资金。于是，为了偿付
高息存、贷款，为了支撑币值，银行被迫寻求高利润的，因而是投机的投资
机会。政府公债和国库券是这种投资的重要部分。
随着其他财源的枯竭，政府日益依赖国内资金市场。１９１５ 年下半年袁世
凯称帝时，一些省份的反应是宣布脱离北京而独立，国内税款收入急剧下降。
１９１８ 年，日本新组成的原敬内阁抛弃了前任内阁向中国提供大量担保条件少
的贷款政策。１９２０ 年，由外国银行家组成的国际财团，成了实际上延长对中
国政府的财政抵制的手段（见第 ２ 章）。作为这些事态发展的结果，国内信
贷对连续几任极少成功希望的财政总长的筹款活动，越来越重要。但是，从
１９１９ 年发行八年公债开始，银行家们对政府证券的热情减退了。政府负债累
累，已经没有可以保证新公债的可靠收入，政局变幻莫测。银行家能够为小
笔预付现金而向政府强提苛刻条件。政府在上海出售剩余的第一年公债的价
格是每 １００ 元面值 ２１．５０ 元，未售出的七年公债按每 １００ 元 ５４ 元出售。银行
对政府的大批短期贷款月息为 １６—２５％，以未售公债面值的 ２０％作为担保。
从 １９１２ 年到 １９２４ 年，共向银行售出价值 ４６７４００６２ 元、偿还期为 １ 年或 ２
年的国库券，价格仅为面值的 ４０％，在政府偿还它们时，给银行的资本报酬
率相当可观。
于是，现代银行就成了政府债券的主要持有者。这些债券常以银行自己
的钞票按面值的一定比率购买，但它们可能永远也兑现不了，它们的价值可
能会一直跌下去。另一方面，一些消息，如公债又有了新的担保、要为兑现
部分公债举行一次抽签、或要任命一位新财政总长，会使市价上扬。公债的
市场价格如此剧烈地涨落，可以证明它们是有利可图的投资。然而，要在投
机中成功，就有必要预测甚至影响市场的活动。这需要与政治密切联系。
总行设在北京和天津的现代银行，与北京政治活动的关系最密切。（上
海的银行也从事政府公债的投机，但它们的业务重点是票据交易和工业投
资；其他条约口岸的银行与当地政治活动的关系比对北京政治活动的关系更
密切。）典型的北京或天津银行的董事会是精心组成的，其核心是一些与各
① 资料见内森：《北京 1918 至 1923 年的政治斗争》，第 74—90 页。
政府派系关系不错的职业银行家。此外还有一些与这个或那个政治团体关系
更密切的、有银行或其他金融方面经历的人。这样平衡的目的是想使银行获
得关于决定债券市价涨落的政治内幕的情报，并结识政府中能获得和保护特
权的朋友，而又避免当政局变化时可能导致银行得不到保护的单一方面的政
治效忠。
随着政府 １９１９ 年以后越来越穷，银行及在银行业有影响力的政治派系的
政治力量增强了。交通系（下面还要谈及），作为内阁命运的特别强有力的
主宰者，形成了。同时，在总体上，银行坚持它们对政府的利益的能力得到
了加强。全国银行公会 １９２０ 年 １２ 月在上海开会，决定拒绝继续购买政府公
债，除非政府“重新调整”偿付旧公债的财力。政府对此的反应，是在 １９２１
年 ３ 月 ３ 日的总统令中，将关余拨入由总税务司安格联爵士管理的称为整理
公债基金的偿债基金。第一、第五、第七年的长期公债及第八、第九年的公
债（后来又加上了其他债券）按面值的一部分重新作价，并兑换成两种新发
行的债券，这两种债券的偿还金是由上述基金担保的。
整理公债基金的设立，对银行家是一种照顾。对债券的重新作价低于其
面值，但这无关紧要，因为银行当初购买它们时就打了大折扣。现在，只等
贷款偿还基金偿还这些债券，银行就能收到两倍于过去付出的款项。或者，
如果它们想做债券交易，也能以高于买入的价格卖出。政府的信誉也有加强，
尽管政府任何一种新债券的发行现在都必须安格联爵士应允。
派性和私人关系
北京政府在制度上表面是立宪的：立法、行政和司法的职能由法律予以
区分，决策按规定程序制订。实质上则是派性的：由个人的部属组成，越过
法定制度的界限而取捷径，每个派系都以一位特定的领袖为中心，由他个别
吸收的对他个人忠诚的追随者组成。
在组织这种派系时，政治领袖始终注意那些能干、政治上积极而可靠的
有前途的人。对可靠性的判断，在极大程度上受“关系”这种观念的影响。
对大多数中国人来说，社会是由父子、君臣、夫妻、师生之类有明确义务关
系的网络构成的。信任与自己有确定关系的人，比信任仅仅是相识的人要安
全得多。即使关系较远，它也有助于为人们的交往带来稳定性：它区别交往
双方的尊卑，并包含一方有权向对方要求或期望什么东西的可靠惯例。
当然，血亲或姻亲的关系极为重要，尽管这个亲属无政治经验，也会给
他一个不是敏感职务的挂名差使。另一种重要关系是来自中国同一地点同一
地区的人之间的关系。由于这个国家的语言和文化差异，远离家乡的广州人
或安徽人在北京很容易抱成团。其他的效忠中心是由教育过程产生的：那些
受业于同一教师的人，毕业于同一学校的人，或 １９０５ 年前在同一年通过科举
考试的人，他们视彼此为同学，这是一种比兄弟还亲密的关系。这些同学还
对他们过去的老师和监考人负有毕生忠诚的神圣义务。与此相似，从官僚生
涯中滋长出了与前同事或上司的关系。除了这类自动形成的关系之外，或作
为这类关系的替代，一个人还可以通过师徒关系、保护人被保护人关系，或
结拜兄弟的关系而使自己与另一人挂上钩。
以广泛的关系网为基础，杰出的政治领导人在自己周围集合成由能干、
忠诚、地位优越的人组成的派系。在共和宪法规定的不熟悉的社会中，领袖
们越来越多地依赖他们的派系来继续开展政治活动。
最有影响、最复杂的派系之一是段祺瑞（１８６５—１９３６ 年）领导的。段于
１８８７ 年（应为 １８８９ 年——译注）毕业于北洋武备学堂炮科，去德国深造后，
成为炮队统带，兼任袁世凯训练新建陆军（见第 １１ 卷第 １０ 章）的小站炮兵
学堂总办和主要授课人。由于他在小站的重要作用，新建陆军大约一半的军
官，包括民国初期华北许多重要军阀，都是他的学生。段祺瑞作为安徽合肥
人，与家乡这个大政治天才库有着联系，那个城市的儿女们显示出了浓厚的
地方主义色彩和政治上的非凡本领。虽然段是位将军，但他的政治基础，不
是军阀式的对军队的直接指挥或对土地的控制。他的影响是以资历、声望和
本领，特别是以他的大批个人追随者为基础。
民国时期，段祺瑞的势力通过他的追随者，遍及政府的许多部门——参
战军（后称边防军），内务、财政、交通等部，国务院秘书厅，京汉铁路，
官办的龙烟铁矿公司，大理院。本文特别感兴趣的是，段祺瑞如何通过他的
两位亲密伙伴王揖唐和徐树铮组织的称为安福俱乐部的国会团体，而将自己
的势力打入 １９１８—１９２０ 年的国会。王揖唐与段同为合肥人，是段的被保护
人。徐树铮是段在清末提升为助手的年轻军官（安福俱乐部的介绍见后）。
民国另一主要派系是交通系。它起源于清末的邮传部（１９０６ 年设立）。
由于修建或赎买铁路、扩充电报系统、组建交通银行，财源滚滚而来，该部
成为具有政治、金融势力的重要机构。袁世凯的追随者担任该部及其各机构
的各级职务。梁士诒（１８６９—１９３３ 年