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正式把田赋让给各省，这在当时与其说是一种政策，目的在于改进从北京政
权继承下来的公认是混乱的财政管理，不如说是南京政府对政治现实的一种
承认。它意味着，为了报答空泛的政治支持，中国的中央政府放弃对一部分
经济的任何财政要求，这一部分经济产生国民收入的 ６５％。也放弃了对一种
不公平的田赋制度进行彻底检查的任何尝试，在这种制度下，有错误的土地
① 扬格：《中国的建国成就，1927—1937 年：财政和经济记录》，提供了全面说明。道格拉斯？S。帕俄：
《南京政府时期的中国政府财政》（哈佛大学哲学博士学位论文，1950 年）；《南京时期的中国国家支出》，
见《远东季刊》，12。1（1952 年 11 月），第 3—26 页；《国民党与经济停滞》，见《亚洲研究杂志》，16。2
（1957 年 2 月），第 213—220 页，不如扬格乐观。
② 美国人口调查局：《美国的历史统计资料，1789—1945 年》，第 12 页。
记录和腐败的官吏使富人能够逃避公平的负担。结果是一大部分潜在的农业
税收被截留，社会不能将它用于公共福利。
１９４１ 年，在战争的压力下，在未被占领地区，中央政府从各省手中收回
了田赋的管理权，为了补偿地方政府在税收上的损失，答应给它们现金补助。
田赋征实和随之而来的粮食征借，在 １９４２—１９４３ 年和 １９４３—１９４４ 年分别为
中央政府提供了总收入的 １１．８％和 ４．２％，但抗日战争结束时，中央政府的
农业土地税收很快下降。战时的田赋征实确实使中央政府对粮食供应有了它
所追求的更大程度的控制，同时由于减少了政府向军队、公务人员和城市工
人供应粮食的直接开支，田赋征实还相当大地抑制了战时纸币发行的增长速
度。不过，在实行这个政策时并没有对旧的田赋制度的不公平作任何纠正，
当国内其他阶层大都被免除或能够避免类似的直接税时，个体小农却增加了
新的不公平的负担。①
几乎跟所有的“不发达”国家一样——明治时期的日本和 １９４９ 年后的中
国是主要的例外——战前的南京政府的收入主要依靠间接税。三项最重要的
税收是关税（关税自主权收回后，收入迅速增加）、盐税和货物税。如表 ２０
所示，在这三项下的收入，占仍不稳定的 １９２８—１９２９ 财政年度总收支的 ５５．７
％。在此后八年中，这个比例在最高 ８１．９％（１９３２—１９３３ 年）和最低 ５６．６
％（１９３５—１９３６ 年）之间变动，平均数为 ７１．４％。平衡来自各种杂税、政府
企业的收入，而最重要的是来自借款。到 １９３６ 年 １０ 月才进行引进所得税的
初步工作。１９３７ 年战争爆发，阻碍了这个计划；所得税、遗产税和战时过分
利得税加起来从未超过政府总收入的 １％或 ２％。给少数人，包括政府“知内
情者”在内带来巨大利益的投机商业和财务交易，在战争和内战期间从未真
正对之课税。战前国民党的财政政策主要依靠递减的间接税，尽管 １９３７—
１９４９ 年的收入中来自税收的愈来愈少，但间接税仍然占优势。
在战争爆发前，外国借款在国民党政府的财政中数字不很大。几笔比较
小的借款是 ３０ 年代借的，其中包括总数为 ２６００ 万美元的两笔美国商品借款，
和为修建铁路借的一些钱。战后联合国（善后救济总署）和美国（经济合作
署）的援助基金（当然不是借款）主要用于弥补中国巨大的贸易赤字，但没
有适当的计划或控制，对经济无甚裨益。１９３７ 至 １９４５ 年间实际利用战时信
贷和租借法案合计约 ２１．５ 亿美元（美国 １８．５４ 亿；苏联 １．７３ 亿；英国 １．１１
亿；法国 ０．１２ 亿）。这些钱部分以军需品和劳务的形式接受，部分则在战时
和战后时期跟政府积累的外汇（主要通过美国战时以高汇率购买当地货币得
到）一起，在徒劳地企图维持法币的对外价值中浪费掉了。①总之，外国信贷
和援助帮助国民党政府度过了战争；但对战前或战后的经济发展毫无贡献。
表 ２０ 所示每年收入与支出之间的赤字，主要靠在国内举债来弥补，事实
上在 １９３１—１９３２ 年度以后，内债每年都超过赤字本身，因为有些收入在各种
帐目中是作为现金余额拥有的。在 １９２７—１９３５ 年间，南京政府财政部发行了
３８ 种内债，票面价值 １６．３４ 亿元。①这种“一般用途”的举债之所以成为必
要，主要是由于政府大量的军费开支。起因于政治上无能为力，不能“打破
① 周舜莘：《中国的通货膨胀，1937—1949 年》，第 64—65 页；张嘉璈：《恶性通货膨胀》，第 140—144
页。
① 扬格：《中国与援助之手，1937—1945 年》，第 440—442 页。
① 千家驹：《旧中国公债史资料》，第 370—375 页；扬格：《中国的建国成就》第 459—468 页。
饭碗”，裁减中央和各省的军队；与共产党占据的苏区的战争费用增加；以
及 １９３１ 年后面临日本即将入侵，蒋介石军队需要现代化。
１９３１ 和 １９３２ 年令人忧虑的政治与经济形势严重地影响了上海的债券市
场。例如，财政部发行的以关税作担保的债券下跌，从 １９３１ 年 １ 月的 ６２．９０
元跌到 １２ 月的 ２６．６０ 元。预定在 １９３２ 年 １ 月偿还的内债约 ２ 亿元，是 １９３１
—１９３２ 财政年度预期收入的 １／３，而大多数内债应在五年内偿还。由于不可
能再借钱和面临拖欠的前景，银行和债券持有者被迫同意对内债实行整理，
所有债券一概改为年息六厘计算，延长还本年限约为以前的一倍。从 １９３３
年开始，由于世界性萧条的影响，赤字的压力又出现了。如表 ２０ 所示，由于
军费增加，从 １９３３ 财政年到 １９３５ 财政年，借款总数每年上升。１９３６ 年 ２ 月，
进行第二次内债大整理，发行统一公债 １４．６ 亿元。以之取代 ３３ 种期限和利
息不同的旧债，有五期用关税担保，年息 ６％，到期年限为 １２、１５、１８、２１
和 ２４ 年。此外又发行新债 ３．４ 亿元，到 １９３６ 年底，内债发行总数接近 ２０
亿元。
发行如此大量的内债及其处理方法，揭示出国民党政府和上海银行界之
间有趣的共生关系，其中包括四大官方银行（农民银行设立于 １９３３ 年）。很
大一部分债券被银行吸收。例如，１９３６ 年 ２ 月，它们拥有未付债券总额的 ２／３。
除了少数例外，至少在 １９３２ 年以前南京政府的做法是，把债券寄存在银行作
为担保，预支相当于票面价值 ５０—６０％的现金。当债券公开发行并已有确定
的市价后，银行用原来预付款项和市价之间的差额向政府购买这些债券。虽
则大多数债券的发行价可能是 ９８，市场上的最高牌价却从未超过 ８０，有时跌
到 ３０ 或 ４０。一种有根据的估计是，在 １９２７ 至 １９３４ 年间，发行债券 １２ 亿元，
交给南京政府的现金大概相当于票面价值的 ６０—７５％。①因此，名义上的利
息是 ８．４—９．６％，财政部的实际负担则是 １２—１６％，如果利息和本金如期偿
付，债券持有者一年可能赚到 ２０—３０％的利息。在 １９３２ 年的整理后，内债
的负担有所改进。到 １９３２ 年底，内债的平均收益率是 １５—２４％，１９３３ 年跌
到 １６．８％，１９３６ 年跌到 １１．６％。②债券也被银行买去作为发行纸币的准备金，
这在 １９３５ 年的币制改革之后发展很快。公众对上海市场上政府债券的需求，
主要是为了投机而不是为了投资。由于公债的还本付息费用不断增长迫使政
府在 １９３２ 年和 １９３６ 年实行内债整理，通过降低利息和延长清偿期而对市场
有所震动。直到战时的通货膨胀实际上抵销了国内公债——民国时期唯一真
正的“累进税”——向政府提供的这种信贷，一直对贷方大为有利。
求助于这种代价高昂的信贷，是由于这样一个事实，即主要的债权人，
控制现代银行系统的四家政府银行，是在政府个别要人的影响之下，他们既
利用这些机构搞政治阴谋，又利用它们在经济的私营部分谋取个人利益。在
３０ 年代，人们广泛相信，中央银行是孔祥熙的，交通银行是 ＣＣ 系的，中国
银行是宋子文的，农民银行是中国军队的最高领导的。不过，个人的贪污是
不容易证明的。无论如何，比起把可以用于工业或商业投资的珍贵的资金用
① 扬格：《中国的建国成就》，第 98、509—510 页。1927—1947 年期间财政部的财政顾问扬格，强烈反
对 50—60％的较低估计，后者出现在伦纳德？G。廷的《中国的现代银行与政府财政和工业》中，《南开社
会与经济季刊》，8。3（1935 年 10 月），第 591 页，以及别的地方，源自朱偰：《中国财政问题》，第 231—232
页。
② 扬格：《中国的建国成就》，第 98—99 页。
于现政府的军费开支或公债市场的投机来，贪污在经济后果上也许不那么重
要。
２０ 世纪的中国银行系统可悲地未能起到为整个经济的发展建立信用的
作用。第一，中国的现代银行业不发达。虽然从 １９２８ 至 １９３７ 年有 １２８ 家新
银行开业，在 １９３７ 年中国有 １６４ 家现代银行和 １５９７ 家支行，但它们大都集
中在沿海各省的主要城市（在 １９３６ 年，仅上海就有 ５８ 家总行和 １３０ 家支行）。
在内地的农业地区，现代银行业机构极少，并从来不曾去适应农民经济的信
贷需要。在 ２０ 年代和 ３０ 年代发展起来的合作社，本来可以作为银行系统和
农民之间的中介人，但它们在数量上无足轻重，并倾向于把它们的大部分信
贷给予那些较富裕的农民，这些人在任何情况下都能从别的地方以相当低的
利息借到钱。幸存下来并在 ３０ 年代兴旺过一阵的钱庄，倾向于只向当地商业
提供资金。至于条约口岸的外国银行，它们有充足的资金供应，包括富有的
中国人的大笔存款，它们主要的业务是为外贸提供短期资金和外汇投机。
但除了这些考虑之外，在战争爆发前的十年中确曾有过发展的中国现代
银行系统，被歪曲成为一种为总是欠债的政府提供资金的工具。主要的现代
银行的资本和储备，从 １９２８ 年的 １．８６ 亿元增加到 １９３５ 年的 ４．４７ 亿元。同
一时期的存款从 １１．２３ 亿元增加到 ３７．７９ 亿元。增额中有许多是来自“四大”
政府银行的增长。１９２８ 年，中央银行、中国银行、交通银行、农民银行有资
本和储备 ６４００ 万元，或总数的 ３４％；到 １９３５ 年，数字是 １．８３ 亿元，或总
数的 ４１％。四家银行的存款总额 ５．５４ 亿元，或占 １９２８ 年存款总额的 ４９％；
到 １９３５ 年它们是 ２１．０６ 亿元，或总额的 ５６％。到 １９３５ 年底，政府掌握 １．４６
亿元，或 １０ 家银行（包括四家政府银行）资本的 ４／５。这是总资本的 ４９％和
全部现代银行总资产的 ６１％。其他最主要的私人银行都在“四大”银行的控
制或影响之下，许多互相关连的董事会把主要的地区银行集团、政府银行、
钱庄组织，以及它们所投资的保险业、商业、和工业企业拴在一起。省银行
中最大的广东省银行，拥有全省和地方银行总资产的 ４０％，与中国银行有密
切的关系。政府与私人银行之间的合作，便于满足财政部借钱的需要，但也
把资金从私营生产和商业转移走了。此外，建于 １９２８ 年的中央银行在货币供
应和信贷方面也没有成为一个真正的中央银行；它基本上是一种为政府的债
务提供短期资金的工具。①
总之，这是由四家政府银行统治的一个集中化的银行结构，它所代表的
银行资产的集中同以“经济控制”为特点的国民党政府的经济思想的总目标
相一致。不过，这种控制所指向的目标，主要地不是经济的改革和发展。在
３０ 年代，银行给政府提供信贷被用在以武力统一中国上——在南京政权看来
这是头等大事。尽管许多中央和省级政府机关忙于制定计划，但没有剩下多
少发展经费。
即使根据公开出版的 １９２８—１９３７ 年的资料（它不可能泄露政府军事费用
① 弗兰克？M。塔马格纳：《中国的银行业与财政》，第 121—196 页；宫下忠雄：《论中国银行系统》，
第 103—221 页；德永清行：《论中国的中央银行》，第 235—350 页；安德烈亚？李？麦克尔德里：《上
海的钱庄，1800—1935 年》，第 131—185 页。到 1934 年底只有中央银行和农民银行是政府完全控制的。
南京拥有中国银行和交通银行的股份的 20％，在任命关键人员时具有某种影响；但这两家银行表现出相当
大的独立性，有时侯还反对政府的财政和货币政策。1935 年 3 月，在一次由财政部长孔祥熙执行的经周密
计划的突然行动中，中国银行和交通银行被“收归国有”。
的总数），年支出的 ４０—４８％被用于军事目的。军事拨款、公债和赔款的还
本付息加起来——大多数借款出于军队的需要——占每年总支出的 ６７—８５
％。“政府”开支中一个过大的部分，是征税的费用——例如，１９３０—１９３１
年占 １．２ 亿元中的 ６０００ 万元，１９３１—１９３２ 年占 １．２２ 亿元中的 ６６００ 万元。
公共工程的拨款很少，福利开支几乎不存在。
虽然政府开支只占国民收入的一个相对小的部分，但上述的收支模式倾
向于对经济发展和国民党政府的稳定都产生一种消极影响。在 ３０ 年代，军费
开支可能从未超过中国国内生产总值的 ２％，这当然是真的——１９３３ 年是国
内生产总值的 １．２％。逼近的日本威胁是一个真正的威胁。此外，军事支出
可能产生有实际价值的经济副产品：道路修建起来，农民士兵学会开动与维
修简单的机器，某些工业得到发展（例如化学与军需工业），等等。因此，
“过于庞大的军队”这个用语也许部分地反映了新闻界对国民政府从其他方
面来看完全应得的恶评。但是从实际效用而不是从潜在财政资源来看，这样
说也是对的，即本可用于经济的私营部分的投资或消费的经济资源，被南京
政府抽出来作为军费花掉了，而结果既未平息国内的混乱也未挡住日本人的
侵略。由于普遍实行递减的间接税，内债的还本付息有将真正的购买力从低
收入阶层转移到少数富有的投机者之势。由于内债收入主要用于军事目的和
旧债的还本付息，而债券持有者阶级喜欢的是投机而不是生产投资，内债并
不导致目的在于增加商品产量的公家与私人的支出，以补偿递减的国税结构
加给中国全体居民的负担。此外，对私营工业的企业家来说，信贷总是短缺
的。３０ 年代的情况是，银行付定期存款 ８—９％的利息，用这些定期存款购买
政府债券，致使银行贷款的利息必然高到不可能向私营工商业和农业提供大
量资金。
在战前的最后两年，已经出现了轻度的通货膨胀势头，部份
表 ２１ 纸币发行与物价指数 １９３７—１９４８ 年
年份*
１９３７
１９３８
１９３９
１９４０
１９４１
１９４２
１９４３
１９４４
１９４５
１９４６
１９４７
１９４８
已公开发行的纸币＋
（百万元）
２０６０
２７４０
４７７０
８４４０
１５８１０
３５１００
７５４００
１８９５００
１０３１９００
３７２６１００
３３１８８５００
３７４７６２２００
物价指数≠
（ １９３７ 年 １ — ６ 月＝１００ ）
１００
１７６
３２３
７２４
１９８０
６６２０
２２８００
７５５００
２４９１００
６２７２１０
１０３４００００
２８７７０００００
＊在每个日历年的年底，除去 １９４８ 年，该年的数据分别为 ６ 月和 ７ 月的。
＋１９３７—１９４４ 年：杨格：《中国与援助之手，１９３７—１９４５ 年》，第 ４３５
—４３６ 页。１９４６—１９４８ 年：张嘉璈：《恶性通货膨胀：中国的经验，１９３９—
１９５０ 年》，第 ３７４ 页。
≠在每年年底，除去 １９３７ 年（１ 月—６ 月的平均数）和 １９４８ 年（７ 月）。
１９３７—１９４５ 年：中国未被占领地区主要城市平均零售价格指数（扬格：《中
国与援助之手》，第 ４３５—４３６ 页）；１９４６—１９４７ 年：全中国；１９４８ 年：上
海（张嘉璈：《恶性通货膨胀》，第 ３７２—３７３ 页。）
地归因于 １９３５ 年的币制改革之后，货币供应能够容易地增加。不过，与始于
１９３７ 年战争爆发终于 １９４８—１９４９ 年国民党政府货币体系彻底崩溃的通货膨
胀相比，这就不算什么了。中国失去控制的通货膨胀，主要是由于无限地发
行钞票来弥补继续不断的财政赤字。而最根本的原因则是日本人在战争的第
一年中占领了中国最富饶的省份，也不能否认发行钞票支持了八年抗战和三
年内战。但同样重要的是，国民党政府面对危险而没有做出对制止通货膨胀
有意义的事，在 １９３７—１９４９ 年令人惊奇地继续执行一种经济政策，它在 １９３７
年以前就已经是有缺陷的了。①表 ２１ 列出 １９３７ 至 １９４８ 年纸币发行的增长和
飞涨的物价指数。直到 １９４０ 年为止，通货膨胀仍然是缓和的，并且大都限于
较为敏感的城市经济部分。但该年的欠收、１９４１ 年全�