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监察区的州变成行政区，刺史变成行政官员，级别提高，形成州管郡的新的行政格局。汉武帝本意防止地方尾大不掉而设置的特别监察制度，最后适得其反，反而增加了地方分立趋势，东汉末年群雄割据，诸侯并起，就是在这样的制度背景下发生的。
明代的巡按制度，也发生过类似的变异，在各省设置巡按，原意是加强对地方的监督，但是巡按很快就变成了省级大员之一，一个七品的小官，居然可以跟二三品的省级官员布政使和按察使平起平坐，分享制度上没有赋予的行政权力。结果，监督的职能自然废掉了，反而增加了省级官员内部的纷争，最后不得不再派一个凌驾所有官员的监察官巡抚或者总督到省里去，时间一长，巡抚和总督也变成了事实上的地方最高长官。
近来审计署出台新纪律“八不准”：不准由被审计单位支付或补贴住宿费、餐费；不准使用被审计单位的交通工具、通讯工具等办公条件办理与审计工作无关的事项；不准参加被审计单位安排的宴请、旅游、娱乐和联欢等活动，等等。这“八不准”，意味着已经出现过这样的八种现象。出现了这样的现象，自然意味着审计和监督的失效和部分失效。
如何防止监督变成分肥，严肃内部纪律仅仅是一方面，还需要这个制度以外的监督来加以保障。任何机构之间的监督，在理论上都可以化解为彼此之间的分肥或者分赃，无论机制多么复杂，只要时间足够长，彼此博弈次数比较多，都可以通过彼此间的谈判实现这一点。所以，真正的监督，实际上是有民意参与的监督，来自众多被管理者的监督，这些人是无论如何都没有办法通过谈判达成分肥协议的，而民意的监督，则来自人民代表，来自社会，来自公共媒体。因此，审计部门若想让“八不准”真正落到实处，不能仅靠被审计一方的配合，还需要引入一个第三方。
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选举在近代中国底层社会的工具性悖论（1）
一人一票的选举，是西方*政治的核心内容，在引进西方制度的同时，中国自然也引进了选举制度。比较而言，同属西方政治影响的东西，政权下移最合中国人的心思，因此做得最彻底，文官政治次之，人们也能认可。议会政治就比较麻烦，无论如何都搞不好，不是变成议会专制，就是废掉议会。显然，议会政治难以落地，最关键的原因是一人一票的选举在中国难以落实。对于中国这样的一个伦理本位和集体本位的国度，其文化的基因里，就没有选举这回事。对于过去的中国人而言，所谓的选举，就是选官，就是科举考试，根本就没有投票的概念。相对于*政治，传统中国社会倒是有协商这个概念，但协商中每个人的发言权是不一样的，集体本位的社会离不开权威，因此即便是协商，也是依据每个人地位的不同，有不同的发言权，地位低的人意见要想被采纳，必然要有地位高的人力挺才有可能。
当然，没有概念的事务，不见得就完全没有办法引进。但是问题是，西方制度被引进中国，从一开始，就是作为一种工具来使用的，人们无非是借助这个看起来很美的工具，实现富国强兵的夙愿。这里，*没有文化的内涵，更没有价值的意义。在这种前提下，选举在中国近代历史上，往往呈现出很有意思的面相。
凡是选举，就不可避免地要跟底层社会打交道。中国自辛亥革命实现政体变革之后，北洋时期搞过两次国会选举，民元国会和安福国会，某些地方军阀，也推行过联省自治，搞过地方议会的选举。国民党则搞过行宪国大选举，而*也推行过农村的基层选举（不是指现在的村民自治）。这些选举，无论动员力度大小，百姓参与程度高低，基本上都是为了完成上层政治某项任务的工具，老百姓不仅难以借此实现*政治的启蒙，甚至可能效果恰恰相反。
所谓集体本位，意思就是一个群体中一般成员的意见，是通过这个群体的精英来表达的，而伦理本位则表示，所谓的精英只能是群体伦理关系中的高位者。因此，在民元国会选举中，虽然中国人还没有学会买票贿选，但一人一票的选举，基本上是不存在的，每个选区的投票，差不多都是体现本区域精英的意志，所谓选举，不过是工作人员抱着票匦四乡走一圈，然后按照选民册代填选票而已。候选人不知道用政见讨好选民，主导选举的地方精英，也不知道是不是应该选出合乎地方需要的候选人，因为即使是地方精英，也懂得选举与自己社区日后的生活有什么关系，他们只是推出他们认为合适的人而已。民元国会选举，国民党之所以大胜，在很大程度上，是因为在地方精英看来，国会是革命之后的新鲜事，而新鲜事就得跟革命沾边的人来办，因此，跟革命有关的国民党就占了便宜。显然，这并不意味着国民党有深厚的群众基础。
然而，当选举接着进行下去之后，买票贿选的本事，中国人也学会了。这么一来，选举在底层社会，出现了一些微妙的变化。选票需要买了，买的时候，基本上是一群一群的买，只要买通一个地方精英，那么这个精英能控制的地方的选票，就都是自己的了。而地方精英的行为也分成两类，一类借选举为自己牟利，买票的钱都落入自己的口袋，只要他能压得住茬，一般也不会出现乱子；一类比较有公益心的精英，往往会把选举当成为自己群体谋福利的一次机会。比如很多南方的宗族，就开会议决，本族的选票一定要卖给出钱最多的候选人，而卖票所得，一律作为宗族的公产，用于宗族公益。当然，如果有政权的干预（一般都是掌权的军阀），价钱上可以优惠，但必须用其他条件作为交换。这就是为什么在安福国会的选举中，原本觉得自己在人望上占优势的以梁启超为首的研究系，会大败给仓促组建的安福俱乐部，只得了区区二十几个席位，因为安福俱乐部背后有军阀政权的支持，在政权和金钱两种资源上，研究系都没有优势。
选举在近代中国底层社会的工具性悖论（2）
军阀政权利用选举组织国会，为自己的政权提供合法性，但底层社会却把选举变成一次相当纯粹的市场交易。事实证明，双方在当时的条件下，都达到了理性选择前提下的利益最大化。
1947年国民党行宪国大的选举，跟此前的选举有所不同。由于国民党政权有点全能主义的味道，因此动员能力和社会整合能力都比北洋政权要强很多。其党、政、军、警、特在地方上，还是很有力量的，政权对社会的渗透也远非北洋政府所能比。但是另一方面，毕竟经过了现代政治几十年的洗礼，二战胜利，*国家的声望空前提高，某些城市居民尤其是知识水准比较高的居民，*意识有所觉醒，人们初步意识到了选举与自己生活的关系，只是这类人实在太少，对选举大局构不成很大的影响。同时，我们看到，由于战争的破坏，原有的乡村精英控制能力有所减弱，从前选举的买票方式，往往会出现问题。
因此，此次国大代表的直接选举，更多地表现为国民*家机器在地方高度动员的局面。尽管在选举之初，国民党为了防止代表变成国民党员的清一色，曾经力图通过地方协商，尽量保证某些无党派人士，尤其是青年党和民社党等附和他们的“*党派”成员占有一定的比例，事先就把这个比例通告给这些小党。然而政权机器一开动，地方上担心的却往往是自己人的比例不够，难免动员过度，最后使得小党和无党派人士纷纷落马，国民党中央又不得不出来纠正，结果原来当选的人又不干，演成很多选举纠纷。
这种政权体系动员下的选举已经演变成完全意义上的政权工具，参与选举的底层民众，既不可能得到选举自己的代表的好处，也得不到卖票的利益。选举，只是上层政治的工具，*跟老百姓依然距离很远。
在历史上*进行的最认真的选举实践，是在抗战时期推行的基层选举。在整个抗战期间，*领导的敌后根据地，由于选举的实行，为*赢得了很大的声誉，很多国统区的*人士以及外国朋友，凡是到过根据地的，都盛赞根据地的*。相形之下，国民党治下的国统区，反而背道而驰，不仅没有选举，而且一度提倡一个政党、一个主义、一个领袖的专制主义政策，跟根据地形成了巨大的反差。
显然，在抗战时期*推行的选举，从选村长到选边区参议员，都是相当认真的，基本上看不到背后操控的痕迹。由于*对于底层社会超强的动员能力，因此根据地每年进行的“大选”（这是当时根据地的通行叫法），底层民众的参与度，绝非此前任何一种选举所能比拟。也可以说，这种选举，基本上实现了底层民众真正有热情的参与。很明显，不能把根据地的选举，简单地视为做给外面人看的政治秀，选举，对于*而言，有着切实的工具性考量。
*根据地的选举，是从拔除国民党基层政权入手的。*的敌后根据地，本是利用日本军队入侵，国民党军队后撤造成的空隙而建立的。虽然军队的撤退，很多国民党县以上的政权随之撤走，但大部分地区，国民党的基层政权却还存在。如果用武力驱赶这些基层政权的人员，虽然不是不可以，但在法理上却未免有些理亏，或者说，不符合*的统一战线政策，于是*想到了选举。 txt小说上传分享
选举在近代中国底层社会的工具性悖论（3）
自从清末新政推行地方自治以来，留在乡村的地方精英实际上分成了两个部分，一部分越来越踊跃地进入县以下的基层政权中，另一部分则跟从前一样，待在政权之外。一般来说，乐于进入政权的精英，往往属于劣质化的那部分，随着军阀割据的政局演变，劣质化的精英还有武化的趋向。这部分精英的种种作为，从根本上改变了传统乡绅的行为模式，用杜赞奇的话来说，就是以掠夺型经纪取代了保护型经纪。这种比喻虽然可以商榷，但劣质化的精英凭借政权之便，行为不端，是可以肯定的。事实上，他们的行为，也引起了另一部分恪守传统模式的精英的反感。因此，*只要组织选举，原来国民党基层政权的精英的下台，是必然的。推倒这部分政权精英，也因此创造了*跟另一部分传统精英合作的基础。最关键的是，这种打着地方自治、*选举的“改朝换代”，国民党中央政府明知道是怎么回事，但却无法明确反对。
尽管基层换成了自己人或者自己满意的人，但是从这以后，根据地的选举却一直坚持了下来，除了遭遇日军的扫荡，几乎每年一次。应该说，这种基层选举，*组织得非常认真，其针对大部分不识字的选民创造出来的“豆选法”简单有效，广为推行。在选举技术上，虽然算不上是秘密投票，但比起后来的举手表决，还是不错的，算得上是无记名投票，在保密性方面，至少被选举人是不太容易弄清到底谁没有投自己的票。而且在选举实施过程中，*党组织一般都不公开出面，即使组织，也是在幕后进行。最有意思的是，他们并不强求自己属意的人选一定要当选，只要被选上的人他们能接受就可以。
一般来讲，在农村环境里推行选举之初，那些传统的精英，被选入参议会，参加基层政权是比较容易的，因为农民是个需要精英代表的群体，现存的精英，只要道德上说得过去，农民习惯让他们来出头露面。但是奇怪的是，选举推行几年之后，情况发生了变化，老的精英当选出现了麻烦，基层政权开始向清一色*党员方向发展。以至于*中央不得不采取措施，以硬性规定“开明士绅”名额的方式，即所谓“三三制”，来保证传统精英的份额。与某些人认为“三三制”是为了保证*地位的看法不同，实际上，在当时的情形下，传统精英在政权中的地位才需要硬性的制度保障，也就是说，实际统治乡村社会上千年的传统精英，即使在从清末到北洋再到国民党政权推行政权下移的过程中，都没有丧失地位，在*的基层选举过程中，居然被成功地边缘化了。
这是一个非常耐人寻味的变化，基于几千年传统和文化的乡村权力结构，用这种方式颠覆，显然比用简单的暴力推翻有效得多。到了抗战胜利，*实行土地改革之时，只有在新解放区，乡村精英才有可能组织一些反抗，而老根据地，精英们则只能束手待毙。在多年的选举中，农民最明白的只有一点，就是多少年的文化威权、传统权威，都可以用手里那粒用来当选票的豆子来推翻，他们也就真的给推翻了。显然，这推翻和颠覆的，不仅仅是些精英，而且还有精英背后的传统权力结构，以及文化的结构。但是，推翻之后，并没有人给他们一个新的东西。对于*政治，他们只是学会了投票，或者说习惯了投票，但却没有起码的权利意识、*观念，根本不知道自己的权利，也自然不懂得尊重他人的权利，这种选举，没有*的文化，也没有*的价值观。在土改过程中，*为了发动群众，往往采取放任农民随意行动的做法，在这“群众想怎么干，就怎么干”的氛围中，许多地方出现了这样的现象，对于那些大家一时对是否处死有争议的人，人们会采取投票的方式来决定，还是豆选，往碗里投豆来选择，一个生碗，一个死碗，哪个碗里豆子多，就按照碗上的标签来行事。如果死碗里的豆子多，那人就必死无疑。
当选举仅仅是上层政治的工具时，这种选举如果仅仅是装装样子，跟底层社会具体的人关系不大，不会对底层产生多大影响，如果这种选举真的在深度动员下进行，推行得越久，底层政治就越是畸形。
古今民告官
民告官，古代叫“上控”，凡是上控的人，多半都被逼无奈，走投无路，不得不如此，因为只要踏上上控之途，就开弓没有回头箭，就算最后皇帝老子做主，官司打赢了，下场也很悲惨，破家是肯定的了，最后很可能会搭上自家的性命。就算这个人命大，平安无事，回到家乡也会被官府视为刁民，以后的日子好过不了。清朝道咸年间云南乡绅杜文秀，就是因为上控，控到最后逼上梁山，最终从一个有功名的乡绅，变成了造反起义的领袖。
没有哪个朝代规定民不许告官，更没有哪个朝代准许官员打击报复举报他的百姓，所有的法律规定，似乎都向着弱势的老百姓，但现实中的百姓，只要哪个吃了豹子胆敢惹到官员，那么下场大都很惨。这宿命背后，有一只看得见的手。
古代民告官的宿命，在今天依旧在某些地方延续。辽宁抚顺一位开发商，只因为曾经告过抚顺市的一位领导人，令这位领导人感到很没面子，居然就授意一个来历不明有过前科的无业人员，设局陷害这位开发商，不仅骗钱索贿，而且要置人于死地。幸好，这位开发商中途识破了骗局，把这位领导人举报到辽宁省纪委。可是奇怪的是，在这位抚顺市领导人东窗事发、锒铛入狱之后，这位倒霉的开发商却被一个接一个莫明其妙的官司缠上了身，所有财产连孩子的东西都被查封，无辜入狱，被无罪释放之后，依然有被再次“弄进去”的危险，不得不东躲西藏，过着朝不保夕的日子。
告官的民，无意中触犯了两种潜规则。其一，凡是做贼的人，最痛恨的，就是被人举报，凡是碰到这样的事情，他们多半要报复，残酷地报复，因为如果容忍这种举报，他们偷窃的生涯就会遭遇致命威胁。同理，凡贪官被举报者，不仅被举报的人痛恨异常，其他同病相怜者，会兔死狐悲、物伤其类，也一样会痛恨举报者，因为他威胁的不是一个人，而是不法官员的整体。其二，直到今天，我们的很多官员，还有人有意无意当自己是百姓的父母官，如果碰巧这个官员是一把手，那么他更觉得天老大，他老二，不仅是民之父母，还是民之霸王，举报者不仅是破坏自己的威信，而且是破坏秩序，破坏伦理。
国家必须下大力气反击这种恶意报复，无论它是来自一个人，还是来自一群人—— 一群有权有势的人。只要把报复行为遏制住，自然会有人乐意出头举报，那么，贪官的日子就不好过了。
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问责制之忧（1）
重大事故问责制度的实行，已经有一段时间了，目的是为了强化安全管理，把官员的乌纱帽与事故的责任联系在一起，从而起到遏制重大事故发生的作用。
问责制度实行的现状是，但凡发生重大事故，死亡人数达到一定数量，直接和间接负责的官员一律按倒，就地免职或者建议辞职。
只是问责的这种威慑，起作用的机理，未必尽如制度设计之意。官员们可以采取有力措施，加强安全生产的管理，通过正向的努力来保住乌纱帽。但是也可能在出事之后，隐瞒实情，将死亡人数通过特殊处理降下来，使重大事故变得不那么重大，从而也可以保住乌纱帽。
在现实中，采取第一种措施，命里注定要困难得多。就煤矿而言，众多小煤窑、矿窑，虽然很多都涉嫌滥采滥挖，安全不达标，但开矿容易，关闭则难，整治难度之大，真是难于上青天，各种关系错综复杂，涉及官场关系，涉及地方保护，涉及对外燃料原材料的供应链，牵一发而动全身。即使是国有大矿，加强安全投入、购买设备、完善规章制度、加强职工培训，都不仅要花大笔的银子，还要有得力的干部主持，花大精力投入。现在，为官一任，少则两三年，多则四五载，往往整治未了人已下台或者调任。即便如此，也不能保证在整治期间，自己的辖区就不出事，有时候由于正在调整，秩序反而更乱，出事的概率甚至可能更高，一旦出了事，功夫精力和资金白搭，跟那些什么事都不做者一样，接受处分。
相对而言，采用不正当的欺瞒，固然会冒一旦露馅遭到惩罚的风险，但是，一来反正都是个“死”，冒险一下，说不定就瞒过去了。二来在实际生活中也存在瞒住的可能性，防火防盗防记者，只要把媒体控制住，就*不离十。前一阶段网上盛传江苏一个县，化工厂出事之后，全县上下立体动员，最终使所有媒体记者铩羽而归。
压力之下，不能对官员的道德