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经济增长与合法性的“政绩困局”（4）
经济增长常常被比喻为把蛋糕做大，但是蛋糕做大了，是否就可以解决一切矛盾和问题呢？显然不能。蛋糕做大了，至少还有个如何分配的问题，分配不公，同样会引起矛盾、激化矛盾。因此，把经济增长等同于政治合法性的观点在逻辑上是有根本缺陷的。具体来说，这些缺陷包括：第一，经济增长只是经济总量的增加，单纯的增长并不能使人们感觉分配的公平。而后者也会直接影响到人们对政治体系合法性的判断。就我国而言，在20世纪80年代中后期人们就曾对“端起碗来吃肉，放下筷子骂娘”的现象感到不解，其实这正是经济发展后人们关注公平分配而产生的结果。随着改革开放的发展，在经济增长的同时，近年来地区差距、行业差距、人们的收入差距在拉大，当然这其中也包含为了保持效率所必需的差距，但差距的过大必然会引发矛盾。学术界近年来对我国社会基尼系数的计算尽管有一些争论，但不可否认的是，这一系数已相当高了，并且还呈发展之势。这说明社会的贫富分化必须引起高度重视了。第二，即使在经济增长的同时实现了公平分配，这也只是保证了人们经济利益的实现，而人们政治利益的实现是经济增长所无法自动完成的。虽然在政治学上有所谓“李普塞特假说”，认为经济增长会带来*的发展（或者说经济增长与*成正比例关系），且不说这个“假说”在理论上本身还很具争议，即使有一些事实可以确证，那也是在经济增长的基础上，政治体系自觉或不自觉的调整、改革的结果，而不可能是经济增长自动实现的。而且，我们还必须注意到，在人们还不能解决温饱时，实现经济增长、提高人们生活水平对政治体系合法性的提高有非常重要的意义，但当人们的温饱问题已经解决时，人们给予更多关注的可能就不是经济（或者说不单纯是经济），而会转移到政治等其他问题上去了。20世纪*十年代一些威权国家的政治转型就说明了这一点，在实现成功的经济增长后，相对的经济繁荣和生活水平的提高极大地减弱了民众经济上的不安全感，因此越来越多的人关注的焦点逐渐从物质上的改善转移到生活质量的提高，尤其是政治生活质量的提高，而这是威权政府难以满足的，从而产生了合法性危机。第三，作为合法性基础之一的有效性或者政绩，是政府公共政策的绩效，创造这些绩效的公共政策并不只是追求经济增长的经济性公共政策，而且还包括保障公民基本权利和自由、维护国家安全与利益等方面的政治性公共政策，以及实现社会公平、环境保护、可持续发展等社会性公共政策，因此，仅有经济增长这一经济性公共政策的绩效，而在政治与社会公共政策方面无绩效，也会影响到公众对政府绩效的评价，从而影响到政府的合法性。而且，我们还必须注意，公共政策是一个复杂系统，三大公共政策之间是互相影响、互相制约或互相促进的，如果没有政治与社会方面的有效的公共政策相配合，单纯靠经济性公共政策也是不可能长久地维持经济的高速增长的。第四，过分注重经济增长，注重“政绩合法性”，在一定程度上会刺激“唯政绩主义”，这会导致一些对合法性有严重损害的行为：一些官员为了个人政绩，会出现“唯经济指标”现象，一切为了指标，一切以指标为转移，为了政绩而乱摊派，搞劳民伤财而难有实效的“政绩工程”，或者是只图眼前经济增长，而无限制地掠夺自然资源，破坏生态平衡，以及虚报数字、欺上瞒下的“数字出官、官出数字”现象。这些无疑会导致合法性的流失。第五，经济增长要通过经济体制改革来实现，而学术界较为公认的看法是，我国的经济体制改革在很长一段时期内是一种“增量改革”，这种从体制外改起的“增量改革”是一种帕累托改进，即改革基本做到了在没有人的既有利益受损的情况下，社会经济总量的提高。这也正是我国经济体制改革顺利推进的重要原因。然而，“增量改革”总会转向“存量改革”，体制外改革总会转向体制内改革，而当改革进入体制内，对既有利益进行分配时，其难度和阻力会加大，引发的矛盾会更多，这些矛盾是单纯靠经济增长无法解决的。这些矛盾不能得到有效协调和处理，不仅会影响到经济增长的实现，而且也会直接影响到政治合法性。第六，最重要的是，经济增长有其内在规律性和周期，一个社会的经济，不可能长时期保持高速增长。而且在经济全球化日益发展的今天，一个国家对其国民经济的调控还会受到更复杂的国际因素的影响。如果把合法性的一切希望寄托在经济增长上，当经济增长受制于自身规律而不能实现时，政治体系的合法性如何维护？有学者指出：把合法性与经济绩效挂钩必然会产生政治上的危险，一旦经济出现大的滑坡和危机，无论执政者是否有责任，都会导致合法性的丧失，最后引起政治统治的崩溃。这是一把“悬顶之剑”。在这方面，我们需要引以为戒。过去相当长时期，我国合法性的维持主要是靠意识形态和领袖的威望，这使得我们国家在经济上受到很大挫折的情况下依然能够保持基本的社会和政治安定。而世界上也有一些国家曾经单纯注重经济增长，这样在20世纪90年代中后期的金融危机或经济危机的冲击下，经济发展停滞下来，这些国家的各种社会矛盾很快就爆发出来，甚至出现了政治*。正反两方面的经验教训都说明，把合法性全部维系于经济增长上，是十分危险。 电子书 分享网站
经济增长与合法性的“政绩困局”（5）
因此，那种认为经济增长了，政治上就可以高枕无忧了的观点是不正确的。我们一方面要努力实现经济的稳步健康发展，但也不能把合法性的一切希望都寄托在经济增长上，我们要努力开发其他的合法性途径。
巩固我国政治合法性基础的措施
单纯靠有效性或经济增长来保证合法性，其危险不仅在于一个政治体系很难在长时期内总是有很好的政绩、持续稳定的经济增长，而且也在于即使能够保证经济增长，也有可能陷入合法性的“政绩困局”而危及政治体系。既然合法性的来源包括绩效、意识形态、传统、法理、体制、结构、个人魅力等等诸多方面，我们就应该努力开发各种能够促进合法性的资源，通过强化多元化的合法性基础来促进合法性的稳固与成长。当然，鉴于有效性、规则制度、意识形态在合法性建设中的重要地位，以下几方面的工作对于中国政治合法性基础的巩固是具有特殊意义的。
第一，坚持把发展作为第一要务，坚持科学发展观，努力实现经济社会全面发展。党的十六大报告指出：“我们党在中国这样一个经济文化落后的发展中大国领导人民进行现代化建设，能不能解决好发展问题，直接关系人心向背、事业兴衰。党要承担起推动中国社会进步的历史责任，必须始终紧紧抓住发展这个执政兴国的第一要务……紧紧把握住这一点，就从根本上把握了人民的意愿”。发展经济、提高人民生活水平，这是增强执政合法性的最基本途径。一个不能发展经济、不能改善人民生活水平的政治体系，其合法性是极其脆弱的。我们党强调发展是第一要务，正是抓住了合法性建设的最核心途径。发展才是硬道理，保持经济稳步增长是维护政治稳定的重要条件，也是执政党和政府的政治统治有稳固合法性基础的关键。当然，我们还必须注意，这里所说的发展，是科学发展观指导下的发展，是政治、经济、社会的全面发展。在这种发展中，经济增长尽管占有重要地位，但不是排他的，而应该是与政治和社会发展相协调、基本同步的。可喜的是，科学发展观已经引起执政党的高度重视，并已在实践中努力推行。其最重要表现就是党的十六届三中全会通过的《*中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出：“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。”并提出“五统筹”的目标和任务，即统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放。十六届三中全会所倡导的科学发展观是对中国发展实践经验教训的科学总结，我们要在现代化建设中努力贯彻。其实，从发展政治学的观点看，发展绝不仅仅是经济增长，如亨廷顿就曾分析过，发展中国家发展的目标包括增长、公平、*、稳定以及自主五大方面。我们不能把发展简单地等同于经济增长，而应该追求政治、经济、社会的全面发展。只有在这种全面发展基础上的有效性或政绩，才能为合法性提供稳固的基础。
第二，深化政治体制改革，加强社会主义政治文明建设，强化法理型权威，提高人民群众对社会主义制度的认同与支持。我们前面已经引述过李普塞特的合法性定义：合法性是指政治系统使人们产生和坚持现存政治制度是社会的最适宜制度之信仰的能力。这一定义就特别强调了合法性就是人们对政治制度的认同。学术界早已公认，在当代社会，法理型权威是维护社会统治的最可靠权威形式，当代社会统治形式应该是一种法理型统治。按照韦伯的定义，法理型统治是“建立在相信统治者的章程所规定的制度和指令权利的合法性之上，他们是合法受命进行统治的”。也就是说，法理型统治是建立在被统治者对制度、规则的认同之上的。一个政治体系，如果能够建立起公众对其制度的认同与支持，那么，该体系的合法性基础将是最为稳固的。因为在这种情况下不管该体系下政府能否实现稳定的经济增长，公众都将相信他们的制度。这样即使经济停滞或经济绩效不好，人们也只是对特定的政府管理不满，而不会对这个国家的制度不满，人们也只是觉得具体掌权人有问题，而不会觉得政治秩序与政治制度有问题。这时如果有危机的话，也只是纯粹意义的政府危机，而不会有政治危机，也就是说整个政治体系是稳固的，最多只是政府领导人会因绩效不好而承担政治责任（这是*政治的正常现象）。美国著名政治学家伊斯顿曾指出人们的政治支持对象包括政治共同体、体制、当局三个层面。这三个层面是可以分开的：一个人可能不支持具体的统治者，但可能会拥护这个国家的制度与体制；或者一个人可能会不喜欢这个体制，但他可能会拥护自己的祖国这个政治共同体。比如，对一个美国和平主义者而言，小布什发动了伊拉克战争，那么他会对小布什不满（从而在下一次选举中不支持他或他所在政党的候选人），但可能不会对美国的整个政治体制不满。社会也不会因这种不满而陷入分裂，更不会因此而陷入政治*。所以，为了追求稳定的合法性基础，一个社会应该设法把这三者分开，而不能统为一体。社会主义国家当然也是可以把这三者分开的。当然，这有个前提，就是公众对国家体制的高度认同。就我们国家而言，虽然人民群众在总体上认同社会主义的基本政治制度，但我们的政治体制还在某些方面存在一些问题，某些方面的具体体制还不能令人民群众完全满意，因此我们要继续深化政治体制改革，不断完善社会主义*、健全社会主义法制，不断完善各项具体制度规范，建立起比较完善的公民权利保护机制和公共权力制约机制，充分发挥社会主义制度的优越性，建设高度发达的社会主义政治文明，使人民群众在实践中自觉深化对社会主义制度的认同。在当代，*已经成为世界性潮流，成为评判政治体制的重要依据，因此，加强*政治建设对合法性的巩固有特别重要的意义。我们不仅要建设有效政府，也要建设*政府、法治政府、有限政府、廉洁政府、回应型政府、服务型政府。
经济增长与合法性的“政绩困局”（6）
第三，加强社会主义的意识形态工作，强化意识形态对共产党执政合法性的支持。意识形态是合法性建设的重要方面。在一定意义上，合法性就是要使政治权力在意识形态上获得合理性。说到底，合法性建设就是要在全社会形成这样一种信念：现存制度最适合于这个社会。要达到这一目标，除了上述第二点所提出的制度本身的完善外，当然也离不开政治体系自觉的意识形态工作。因此尽管具体形式和手段可能不同，但任何政治体系必然要进行意识形态工作，这是确定无疑的。就中国来说，强大的意识形态工作能力一直是执政党的优势之一。建国后尽管在一定时期内我们在意识形态上犯了一些错误，如意识形态的教条化、简单化，以及把意识形态提高、夸大到不适当的地步，但是我们不能因此而否定意识形态工作对合法性建设的意义。那种把合法性主要建立在意识形态上的做法固然是不可取的，也是不能持久的，但完全否定意识形态对合法性的意义，则走向了另一个极端。改革开放以来，意识形态工作一度有所弱化，并带来了一些消极后果，我们要吸取教训，在抓好物质文明、政治文明建设的同时，也要抓好精神文明建设，要通过有效的意识形态工作为物质文明和政治文明建设提供支持。当然，社会环境的变化也要求意识形态工作的方式、方法、手段等也要随之改变。在当前，加强意识形态工作，我们应该注意：首先，解放思想、实事求是，与时俱进、开拓创新，把坚持*主义同发展*主义结合起来，不断开拓*主义理论发展新的境界。教条化是意识形态工作的大敌，我们要适应实践的发展，坚持以实践作为检验真理的唯一标准，从对*主义的错误的和教条式的理解中解放出来，从主观主义和形而上学的桎梏中解放出来，既要坚持*主义基本原理，又要谱写新的理论篇章，要善于在解放思想中统一思想，用发展着的*主义指导新的实践。其次，加快构建不同层次的思想文化平台，保持主导意识形态足够的弹性和包容性。社会在发展，作为对物质能动反映的思想意识也必须适应社会的发展，表现出高度的灵活性。著名经济学家诺斯曾指出：大凡成功的意识形态必须是灵活的，以便得到新的团体的忠诚拥护，或者作为外在条件变化了的结果仍能得到旧的团体的忠诚拥护。意识形态的弹性和包容性是其对合法性促进作用发挥的基础，僵硬的意识形态只能使执政党和政府远离群众、远离社会。意识形态工作必须要适应时代和形势发展，主流意识形态必须包容和反映社会绝大多数民众的利益和要求。再次，加快民族文化建设，以民族文化抵御全球化过程中的不利因素，同时，自觉融入世界文明主流，实现中华文化的现代化转型，保持主导意识形态的先进性。面对全球化对意识形态带来的挑战，我们一方面要加强民族文化建设，强化维护民族文化的意识，另一方面也要保持开放的心态，要注意吸收、借鉴世界文明的优秀成果。最后，采取灵活多样的工作方式，注重意识形态工作的实效。意识形态工作的方式和手段要适应时代发展要求，注重推陈出新，注意方式的多样化和实效性。要注意采取群众喜闻乐见的方式、方法进行意识形态工作，注意避免意识形态工作的教条化、僵硬化、形式化。
龙太江、王邦佐，湖南大学政治与公共管理学院，本文选自人民日报出版社出版的《大国策》丛书。
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全球化背景下中国行政管理面临的十大挑战（1）
全球化背景下中国行政管理面临的十大挑战
胡象明
目前中国行政管理的发展正处于由传统行政向现代行政的转变过程之中。传统行政的一些固有特征与全球化之间存在着一些难以克服的矛盾。
而经济全球化以一种不可阻挡的趋势给各国的经济、政治、文化等各个方面带来了明显的影响，对行政管理也不例外。随着我国加入WTO，中国行政管理的发展正如中国的经济发展一样，必然要受到全球化这一趋势的影响。全球化背景下的中国传统行政管理在以下十个方面临着严重挑战。
对“物本行政”的挑战
“物本行政”是中国传统行政管理的特征之一。行政管理的根本目的是什么？是人还是物？或者说应以什么为本？是以人为本还是以物为本？这是行政管理实践的出发点，也是行政管理理论研究的出发点。在中国的行政文化中，往往更多地强调“物本”，即以物质财富为本位。具体讲来，主要表现在以下几个方面。
第一，在政府行为的目的问题上，把促进物质财富的增长作为政府行为的最终目的。在近代中国社会，由于经济落后而被动挨打，希望国家富强成为很多有识之士的共识，期望政府能够领导国民发展经济，使国家富强起来，这是近代中国行政文化的主流。中华人民共和国成立之初，当时的中国“一穷二白”，百废待兴，迅速恢复和发展国民经济成为当时国家和政府的首要任务。十年“*”致使我国经济走向了崩溃的边缘。“*”结束后，党和政府痛定思痛，果断地作出了把党和国家的工作重心转移到经济建设上来的英明决策。20多年来，党和政府在领导人民进行经济建设方面取得了有目共睹的巨大成就。然而，事物总是一分为二的，在经济高速增长的背后隐藏着许多不容忽视的社会问题，如教育经费短缺，很多人无钱治病等。在某些政府官员看来，政府行为的根本目的就是为了发展经济，增加财政收入，而没有看到物质财富创造的最终目的是为了满足人的需求，促进人的全面发展。
第二，在政府职能问题上，过分强调政府促进物质财富增长的职能而忽视政府社会服务和公共管理的职能。一般来说，政府主要有经济、政治、文化与社会等方面的职能。尽管在不同的时期政府的职能有所侧重，但任何时期都不应该对其他职能予以偏废。然而，从我国政府职能发展的历程�